生態環境現狀及治理的思考

柴健

一、環境污染原因及治理的現狀

1.環境治理市場化發育程度太低，治污與經濟運營未形成良性互動的市場機制

目前，我國絕大部分環境基礎設施的建設與運行維護都由政府財政預算負擔。隨著環境治理力度加大，地方政府已越來越難以支撐環境基礎設施建設的迅速擴大。環境基礎設施企業化經營、使用者收費政策、排污交易政策還沒有暢行。而美國早已通過市場機制成功地解決了工業排污的治理問題?，F行的價格體系也存在著扭曲現象，資源、能源的價格影響了其有效利用和合理配置，表現在一些環境資源的低價甚至無償使用，排污計量征費、排污市場價格沒有反映社會成本。市場機制被行政權力“僭越”，未能讓市場有效地起配制自然資源、環境資源的作用。資源更新補償機制和生態環境補償機制還未落到實處，未進入市場進行有效的循環運行。

2.環保制度不健全，環保法律法規嚴肅性不強。

環境保護法規不健全、操作性不強的問題沒有得到根本改變，法規制定和修訂的進程緩慢；由全國人大制定的有關環保法律和國務院及其和環保有關的部門施行的法規、規章都一定程度上表現為時間的滯后性，往往先有普遍性嚴重性污染問題，才再引起立法。比如，江河湖海的水污染早在改革開放初的經濟大起步的時候就出現，而直到現在的2007年8月26日，水污染防治法修訂草案才首次提請全國人大常委會審議，草案才強化行政處罰和違法排污者的治理責任，才強化違法排污者的民事責任和刑事責任；另外，環境違法處罰力度不夠、執法不嚴現象也較為突出。

3.地方政府對環境保護的重視遠遠不夠，科學發展觀、構建和諧社會未能得到有效貫徹落實。

在以GDP為中心的干部考核體制下，一些地方政府片面追求GDP的增長，甚至以犧牲環境和群眾健康為代價，違法違規審批、建立污染環境、破壞生態的建設項目，造成一些地區的生態環境邊治理、邊破壞，治理趕不上破壞，導致環境質量惡化。嚴重背離了生態建設、環境保護是政府應該履行的基本職責；還有一些地方根本不充分重視環境治理設施和環境保護基礎設施的建設，認為那些只不過是不易看見、摸著，且和政績聯系不大的“軟”指標；甚至一些財政困難的地方政府就在依靠排污罰款“過日子”。可以說，地方政府的環境保護責任制沒有得到全面落實。尤其是破壞環境的政府問責制、責任追究制沒有實行或流于形式。國家針對地方政府的不作為而左一次右一次的掀起的“環境風暴”恰恰說明了一些地方政府無視自己應有的環境“守土責任”。

4.各級環境部門在各級政府內的地位與“保護環境是我國的基本國策”這一定位極不相稱。

我國政府的各級環境部門在政府的各部委辦局中，其地位明顯不高，重要程度遠未為人們所認識，機構負責人的影響力不足掛齒，其權威在政府內、在社會中幾乎無足輕重。國家環境保護總局也基本不具備以前的國務院環境保護委員會的綜合協調功能，沒有統一監管機構的權威。地方環保廳局的地位、影響、權威更是如此，他們經常被企業、部門、當地政府視做阻礙經濟發展的環保“警察”。

二、針對當前環境治理的對策研究

1.進一步強化循環經濟是環境治理的根本戰略決策

我國前幾年就強調發展循環經濟，但實踐中并不理想。人們對循環經濟意義的認識還不太深入。循環經濟能從根本上消解長期以來環境與發展之間的尖銳矛盾，其物質循環流動的方式，即“資源一產品一再生資源”，不僅大幅度地減少自然界中有限的資源消耗，而且使得整個經濟系統以及生產和消費的過程基本不產生或只產生很少的廢棄物。進一步倡導循環經濟是節約資源、削減污染、保護環境的根本手段。因此，國家應推行循環經濟運行的國民經濟和社會發展規劃和宏觀控制政策。規劃要體現循環經濟的理念和指導措施，產業戰略、工業布局和工業園區的審批要有利于“資源一廢棄物”的循環轉換。改革現行的國民經濟核算體系，重新確立GDP統計的方法，把自然資源、環境資源的損耗折算進去，讓各級政府明白傳統GDP和綠色GDP的巨大差距就是環境治理的代價；以綠色的財政、金融、投資傾向政策來引導和激勵各類產業、行業和企業及地方走發展循環經濟和清潔生產的道路；推行由市場有效地起配制自然資源、環境資源的作用，將資源更新補償機制和生態環境補償機制落到實處，并進入市場進行有效的循環運行；改革唯一由上級來評價官員政績的辦法，最好由本地、本區域的黨代全會、人大全會、廣泛的民意調查結合新聞媒體、專家學者等社會精英從綠色經濟社會發展的角度來測評黨委常委、政府正負行政首長的工作業績，上級應以此為基本依據確定對下級的獎懲、升降。

2.依法規約政府

實行環境法治是由環境保護的性質和和特點決定的，是有效保護環境的根本大計，是發展環境保護事業的根本保證。以法為武器治理環境，首先要用法來制約和監督政府，判斷政府環境職能的正當性，審查政府履行職能和行使權力的準確性。當前特別要依法規約地方政府環境保護的法律責任，政府違法或“不作為”要依法治理，追究地方黨政兩個“一把手”的政治、行政直至法律責任。其次，法院獨立（審判不屈服于任何外部權勢壓力而只服從法律）、公正（只站在法律的立場上）的司法是實現依法治理環境的必須條件，法院有權對環保案件做終極的司法審查。政府和其他公權機關必須嚴格地服從法院判決。

3.組建環境資源約束部門是環境治理的當務之急

在政府機構調整中，僅就生態環境這一塊，要突出公共服務的理念，整頓資源的行政干預、分散、部門/地方利益等不正常狀態。國務院要精簡其組成部門，撤并或減少以最大限度開發和利用資源（和環保相矛盾）為己任、自覺不自覺地摻雜部門利益的一些典型的資源行業管理部門。今天，環境污染如此嚴重，讓“大人物”出場，強化權威，有效對付地方保護主義、部門利益主義，乃是根治“生態環境頑癥”的重大舉措。組建后的環境與資源部接管應撤消的各資源管理部門，加強對各部委內的環境司局的協調指導，統一領導、監督、管理全國資源與生態環境事宜，協調好資源開發與生態保護的關系。對外全權代表國家開展國際環境合作，履行對聯合國生態環境所承若的義務。

總之，環境治理要遵行市場經濟的規律，在政企分開的基礎上推行資源使用市場化改革，積極探究環境治理的市場化道路的可行性。在現有的宏觀調控部委中，增加環境資源部，使其從可持續發展、生態環境安全的角度合理干預市場運行，扭轉高能耗、高物耗、高污染的粗放低效率經營方式，矯正不健康的經濟發展方向。另外，要增加環保部門的治理經費和生態環境科技人才的隊伍，加快治污技術的研發，推行環境審計的制度化建設，提高環保執法人員的執法水平和工作效益。與此同時，同樣地提升地方環保部門在同級政府中的地為，強化垂直條管機制，依據法律對抗各種以犧牲環境為代價的利益保護主義、經濟短視行為。最終，使生態環境得到根本治理，給公民一個滿意的交代。