財政資金支持農民專業合作社政策研究

張力維

合作社這種經濟組織形式，自1844年世界上第一個比較規范的合作社——羅奇代爾“公平先鋒社”誕生以來，之后在世界各國得到推廣和發展，迄今已有160多年的歷史，被認為是市場經濟條件下發展農村經濟的一種重要組織形式。

作為合作經濟組織的發源地和盛行地的歐洲和北美，其合作經濟的實踐和理論研究比較領先，而目前在我國，農民專業合作組織雖然取得一定的成績，仍處于起步階段，尚不成熟。特別地，我們從世界各國合作社的發展經驗來看，有效的政府支持是合作社發展必不可少的外部條件，而政府對合作社和農協的支持，首先體現在財政支持上。因此，研究國外財政對專業合作組織的支持對我國農民專業合作社今后的發展具有重要借鑒意義。

一、國外財政支持農民專業合作經濟組織的經驗

1.綜合型合作社——日本

日本農協起源于1900年頒布的《產業組合法》。農協制度是在充分吸收西方國家農業發展經驗的基礎上創造的一套適合日本國情的農業制度。這一制度形成于“二戰”以后，其最大的特點是半官半民，涵蓋了農業生產資料供應、農業技術推廣、農產品銷售、農村金融、農村保險等方面，甚至發展成為代表農民政治利益的準政治團體，并且自上而下形成了獨立而完整的體系。除農協以外，各種社區性的合作經濟組織也不斷出現，并發揮著重要作用。一直以來，日本農協在政府扶持、保護下不斷發展，政府為農業發展創造了良好的政策環境。

從國家安全考慮，日本始終把農業放在十分重要的位置，針對全國耕地不斷減少，農村人口急劇下降，青壯年勞動力比例過小，農產品特別是糧食自給率不斷下降的問題，日本政府近年來采取了各種措施，扶持農業和農村發展。一是立法保護農業。二是鼓勵支持規模化經營。三是財政高額補貼。四是建立糧食生產保護制度。日本政府針對農業發展的政策和制度，為促進農業安全發展，實現農業現代化，保障農業的重要地位創造了有利條件。

日本政府的支農資金，大都是通過農協投放的。農協的經營服務設施，尤其是農產品加工、儲運和科研設施的建設，政府都給予大量投資。日本農協特別在財政和稅收方面，得到政府的優惠。政府對農協中央會的事業費和一些項目給予補貼，對農協長期實行低稅制，對一部分盈余金不課稅，等等。

在信貸上扶持，通過政府制定相關的金融政策，鼓勵合作金融組織的發展，通過合作金融組織與其他類型的合作經濟組織的相互融合，開辟為城鄉組合員提供金融服務的穩定渠道，日本利用農協系統的資金，政府給予利息補貼、損失補貼和債務擔保。

我國和日本的農業有著極其相似的特點，人多地少，小規模的家庭經營成為農業微觀經濟組織的主要形式。因此舊本經驗值得我們借鑒，特別是政府財政支持農協的政策、措施值得我們學習。

2.專業型合作社——法國、德國、荷蘭

（1）法國

法國是合作社起步較早，發展較快的國家之一，早在1848年，法國就已建立起180個左右農業合作社。作為僅次于美國的世界第二大農產品出口國和第一大食品加工出口國，法國政府始終注意對合作社在金融、稅收等政策上的支持。

法國政府對合作社政策上的支持主要表現在：合作社開辦初期，法國政府和地方政府一般都予以一定補貼。在稅收政策上，法國政府規定，農業供應、采購合作社以及農產品生產、加工、貯藏、銷售合作社，免繳相當于生產凈值35%-38%的公司稅。谷物合作社及其聯盟免繳一切登記和印花稅。牲畜人工授精和農業物資合作社及其聯盟免繳注冊稅。對合作社免征50%的不動產稅和按行業征收的產品稅。法國政府對服務于農民的合作社，給予25%的投資補貼，并免交利潤稅、營業稅和地產稅。

（2）德國

德國現有各類合作社1萬多個，成員2000多萬名。德國政府一直以來對農民合作經濟組織采取支持態度。以德國巴伐利亞州為例，每年政府對農業各類投資和補貼約50億馬克，從州里對農業的投資和補貼看，20億馬克中12%用于農業行政支出，8%用于農業科技開發70%用于農戶補貼，其余10%用于支持包括合作社在內的各類農民經濟組織。德國對合作社的管理費用第一年補貼費用總額的611%，第二年為40%，第三年為20%，補貼總額要達到合作社生產性建設投資總額的25"00德國政府每年向本國高等合作學院（系）撥款，培養合作社人才。

（3）荷蘭

荷蘭農業合作社最早成立于19世紀70年代，在100多年的發展過程中，農業合作社始終保持著旺盛的生命力，在聯合農戶走向市場，推動荷蘭躍升為世界第三農業強國中發揮著重要作用。

加強引導和扶持是推動荷蘭合作社發展的重要措施。在荷蘭農民合作社發展過程中，政府對合作社給予了強有力的指導、扶持和服務。在財政支持上提供稅收支持，通過減稅、低稅、免稅政策或補貼政策支持農民合作社的發展等。

3.跨區域型合作社——美國

美國的農業，無論在本國國民經濟中還是在世界經濟中，都具有重要的地位和影響。美國是合作社的盛行地，就其規模來講超過了日本，是世界上合作社規模最大的。

美國早期的農業合作社，是西部大開發和農業商品經濟迅速發展的產物，其最早的農民合作營銷活動出現于1794年，第一個合作營銷組織建立于1810年，是肯塔基州從事奶制品合作加工的組織。后來出現在活畜、羊毛、水果和棉花等生產領域。

隨著商品農業的發展，資金問題日益突出，許多合作社因此陷人困境甚至倒閉。為了扶持合作社的發展，美國聯邦政府采取了一系列的政策措施，支持農村信貸的發展，逐步形成了一個較完整的農業信貸體系。美國政府除了利用法律對合作社加以扶持外，還成立了旨在幫助農民組織合作社并提高效率的專門機構。如1926年美國農業部設立了合作社銷售處，即現在的農業合作社服務中心。

雖然農業合作社屬于民辦機構，但政府為了農業的發展和提升農業的競爭力，美國政府借助合作社這座橋梁，與農場主之間建立了協作伙伴關系，實施了各種支持保護措施。由于美國農業生產率位于世界前列，農產品總體上供過于求，所以，美國政府對農業生產環節投資不多，而把主要支持政策放在提高農產品質量、為農產品出口創造有利條件上。

二、國外財政支持農民專業合作經濟組織的經驗對我們的啟示

我們從各國合作社發展經驗來看，有效的政府支持是合作社發展必不可少的外部條件，而政府對合作社和農協的支持，首先體現在財政支持上。政府部門還對農業合作社的經營活動進行監督，檢查是否遵守相關的法律法規及合作社章程。農業合作社及其聯盟每年要向農業部報送材料，包括全體社員大會的記錄和財務賬目等“控制文件”，由各農業行業協會和政府部門代表組成的特別委員會進行審查，并由農業部決定其能否享受國家優惠政策。美國政府主要支持政策放在提高農產品質量、為農產品出口創造有利條件上。

政府通過政策引導來支持合作社的發展。一般而言，政府在政策引導方面可以給合作社的發展支持包括：制定政策；法律支持；資金和管理保障；納入發展計劃；建立協調機構，等等。歸納起來，政府支持合作社發展的國際通行做法主要包括四個方面：一是通行通過減稅、低稅、免稅政策或補貼政策來支持農民合作社的發展；二是給予信貸扶持和允許金融、保險準入，幫助合作社發展和建立各項互助合作金融和保險事業，優先為合作社提供政策性信貸和政策性保險；三是支持合作社的教育和培訓，培養專業化管理人才，在各類學校和一般教育課程中加入合作社的內容；四是宣傳倡導合作社價值和精神，對于為合作社發展作出貢獻的人授予適當榮譽和必要的獎勵。

因此，我們從國外財政支持農民專業合作經濟組織的經驗中得到的啟示是要繼續加大財政投入力度：一是建議省級財政實行政策傾斜。每年安排足夠的資金對欠發達地區專業合作社基礎設施建設、人員培訓、農業信息網絡化、標準化生產和品牌整合、營銷服務網絡建設、科技扶持和風險分擔等方面給予重點支持。市、縣兩級財政部門也要設立農民專業合作社專項發展基金.增加對專業合作社財政投入。二是實行稅收優惠政策。對農民專業合作社實行“零稅負”，促進其更快發展，同時對金融機構發放農民專業合作社的貸款，支持和鼓勵金融機構對專業合作社的信貸支持。三是參照小企業貸款風險補償試行辦法，改變目前農村信用社貸款利率上浮，對農民專業合作社的貸款實行基準利率。對發放信貸的金融機構采取費用貼補的辦法，減輕專業合作社的負擔。

《農民專業合作社法》的頒布實施，標志著我國農民專業合作組織將進入依法發展的新階段，但從法律的頒布實施到落實到位還有一段時間差。因此，研究和借鑒國外合作社的發展經驗，特別是借鑒國外政府財政支持合作社發展的經驗，將有助于政府制定財政政策支持農業專業合作社的發展，也幫助我們以一個較前瞻的視野，探討中國農民專業合作社的長遠發展對策。

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