政府在PPP項目風險管理中的問題與對策

李銘

【摘要】PPP模式的快速發展大大推動了我國的公共設施建設，但也由于種種原因積累起了風險。政府作為PPP項目的主導方，在風險管理方面尚存在著一些不足。本文正是針對這些PPP項目風險管理中存在的問題，以政府一方的角度，對問題做了簡要分析，并提出了一些相應的建議。

【關鍵詞】PPP項目 風險管理

近幾年，公共設施建設中的PPP模式在我國得到了快速發展，并初具規模。截至2017年底，我國PPP入庫項目數一共19270個，投資金額達到23.8萬億元。隨著項目總規模的增長，其中蘊含的風性也需要被重視起來，并加強對PPP項目的風險管理。政府作為PPP項目風險防控最為重要的主體，必須要發現目前風險管理中存在的問題，并采取相應措施。

1.目前政府一方在PPP項目風險管理方面存在以下問題：

（1）政府的角色定位不準確。政府目前的定位是建設中的主導者，但在PPP項目中，政府的這種定位并不利于從公共利益的方向來策劃組織項目，難以確定各個部門的職責，政府不僅要從主導者的角度發揮作用，還應該從一個監督者、設計者的角度為公眾考慮，有效控制風險。

（2）風險分擔機制不合理。政府和有關社會部門一直關注與風險分擔機制。多年來境內外的專家都對PPP模式進行過研究，他們嘗試建立一個完整的管理框架，例如PSC模式。但是我國引入的比較晚，在實際操作方面還缺少很多的案例經驗支撐，這種模式結構復雜，從而導致的風險管理結果不可估量。理論上應當將風性分配給更有承受力、收益更多的一方。若是很好的貫徹這種風性分擔機制確實能很好的將風險進行分散開來。但是事實情況中民營資本是在項目實施方案落定之后才進入到項目當中，這種情況下，政府已經對大部分的PPP項目風險進行了分配，導致民問資本就會處于一種相對被動的狀態。

（3）風險識別和評估過于依賴于經驗。我國現階段對于PPP風性的識別和評估都還停留在表面經驗。其中一種方法主要是借助于專家的經驗。對風險的評估，經常依靠有建設經驗的專家意見或者直覺。因為他們積累了很多的經驗，這些經驗都很有價值，但是這種方法的評估主觀性太強，存在一定的不確定性。另一種方法是對多年來積累的數據進行分析，但是我國的數據積累很少并沒有到達一定的規模，例如：我國已建設了許多醫院，但若借助這些數據對醫院建設過程中遇到的風險進行量化，在沒有大量的數據支撐下，的確是非常的困難。

（4）債務信息披露和報告不透明。良好的信息披露和報告制度有利于政府完善對財政的總和評估。PPP項目的不合理披露對財政政策、資源配置和公共管理的影響是巨大的，導致了預算安排的不合理，影響了會計處理從而對政府的資產負債表產生負面影響。

2.政府在加強PPP項目風險管理中可采取的對策

（l）政府角色的轉換。做一個法律政策上的支持者。制定相關法律法規和政策完善PPP法律，保證項目的合法性和有效性。作為設計者和監督者，將發展戰略放在最前面，結合當地的發展戰略以及民生問題，開發實施。盡可能的滿足百姓需求，解決當地政府的經濟壓力，提升他們的生活水平。從公眾的角度出發，主要目的就是為大眾提供優質服務。作為標準制定者，把財務預算管理作為主要目標，加速建設的進程，減少不必要的錯誤。轉變觀念，積極參與PPP項目競爭。

（2）選擇適合的PPP項目。在PPP項目選擇上，選擇適合該模式的項目，例如非盈利性建設并不適合PPP模式。實施PPP項目政府要保證良好的盈利和較大的利潤空間。通過國內外的研究，PPP項目更適合于獲利能力強的項目，如交通設施等。

（3）建立有效的風險分擔機制。風險分擔是PPP的重點，合理的分擔可以吸引更多的資金融入到建設中來。另一方面對于政府而言，合理定價，以補貼計劃作為支持是建立聲譽的良好辦法。雙方簽訂的合同風險的分配工具，在項目合同的簽訂過程當中，就雙方的風險和收益以及市場推出機制進行詳細地規定，完善風險分擔框架，再將框架轉換成合理的合同文件，明確分配原則和雙方的權利和義務。

（4）建立一個多層次的交易系統。政府應保護該項目，如“保性絲”機制，建立PPP交易平臺，我們可以計劃建立一個統一的國家資源交易平臺，允許PPP項目在實施和轉移階段進行轉移、托管。當社會資本因為籌集不到資金等因素被迫放棄項目時，就可以通過平臺交付。既容易獲得資金，以緩解自己的業務問題；又可以避免PPP項目的停運。

（S）提高政府的苛責度和PPP項目財務的透明度。提高披露和報告的要求。政府應對所有的PPP可能導致的風險進行充分的評估，借助財務報告進行公開。定期收集有關于PPP項目的風險信息，這樣有利于對PPP項目的監督。PPP協議應首先公開：包含整個協議期限的項目的收入和支出；對PPP項目評估預期財政成本。披露與PPP協議相關的風險以便于政府和大眾對這方面有更好的理解。

（6）多方參與降低風險。在深入發展的過程中，從實踐角度看，應注重成果、綜合、項目相關意見，尤其是金融機構的意見，需要時，邀請有興趣的金融機構參與進來。組織三方會談，明確其需求。通過更加可行的方案，提高企業的軟實力，增強了項目制勝的機會。

（7）減少決策失誤，提高信用。提高專業知識的學習，雙方部門應該多多關注本身的資金壓力和需要投資的方向，履行起自己的領域職責。建立社會管理的公平公開的制度，完善聽證制度，獲得大眾信任。官員與專家共同討論制定決策，聽取專業人士的建議。科學的制定決策和方案來完成項目。

（s）積累經驗和數據。在PPP項目實施過程中風險的評估出里借鑒一些國內外專家的經驗，還應該結合國內外的案例進行風險評估分析模擬，確保這些經驗的合理有效性。如今國內外都在開展PPP項目，我們應該從現在就開始，用心的去積累這方面的數據，之后用先進的方法分析研究來增強對以后的項目風險量化能力。

參考文獻：

[1l吳維海.PPP項目運營.中國市場出版社.北京.2018年1月.

[2]（瑞士）芭芭拉·韋伯（Barbara Weber），（德）漢斯·威廉·阿爾芬（Hans Wilhelm Alfen）.基礎設施投資策略、項目融資與PPP.機械工業出版社.北京.2016年6月.