農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善思考

張雅楠

【摘要】宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是關(guān)乎農(nóng)村土地資源整理，提高土地資源利用率的關(guān)鍵一環(huán)，更是關(guān)乎農(nóng)民生計和財產(chǎn)收益的重要問題。現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)保護缺失，流通不暢導(dǎo)致閑置和浪費，非法流轉(zhuǎn)又難以維權(quán)，農(nóng)民無法真正將宅基地的經(jīng)濟價值盤活，完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度是當(dāng)務(wù)之急。通過放寬流轉(zhuǎn)主體限制條件，公平收益分配制度，協(xié)調(diào)相關(guān)配套措施，順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢，切實保護農(nóng)民合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地 流轉(zhuǎn)制度 完善建議

農(nóng)村宅基地不僅具有經(jīng)濟價值，還體現(xiàn)著農(nóng)民在村集體的身份屬性，有保證農(nóng)民安身立命的社會保障功能，這些功能和價值決定了宅基地及其上附屬房屋的流轉(zhuǎn)必須有嚴(yán)格的限制，防止市場化的自由流轉(zhuǎn)給農(nóng)民合法權(quán)益帶來損害。但限制流轉(zhuǎn)并不意味著制度不需要根據(jù)時代的變化和需求做出調(diào)整，當(dāng)前宅基地使用權(quán)流制度已經(jīng)不能適用現(xiàn)實需求，一方面城市化進程使宅基地大量閑置，村集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)需求進一步縮小；另一方面戶籍制度的發(fā)展也使一些農(nóng)民漸漸失去村集體的成員身份，從另一個側(cè)面限縮了流轉(zhuǎn)的可能。因此適時放寬流轉(zhuǎn)的限制條件是保障流轉(zhuǎn)可行性的必然要求。從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是優(yōu)化資源配置的有效手段，可以提高土地利用率的同時改變以往城鄉(xiāng)土地經(jīng)濟價值的懸殊差價，從這個層面講，理順宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不僅可以解決當(dāng)下流轉(zhuǎn)亂象，還具有促進公平正義的價值。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度概述

（一）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的含義

眾所周知，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸村集體所有。農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是村民基于所屬村集體的成員身份，依照特定申請程序申請獲得的、無使用期限限制的、用于居住等特定用途的土地，其取得不以對價為要求。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，依照用益物權(quán)的權(quán)能可知獲得使用權(quán)的農(nóng)民可以從自家宅基地中獲得收益。然而，現(xiàn)行法律法規(guī)中對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的概念并沒有清晰的界定。本文中討論的宅基地流轉(zhuǎn)是指：“宅基地使用權(quán)人在依法取得宅基地使用權(quán)后，通過將宅基地使用權(quán)或隨地上建筑物、其它附著物的出租、買賣、抵押、人股、繼承、轉(zhuǎn)讓、置換和贈與等方式將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人使用、收益的行為。”①

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求性分析

流轉(zhuǎn)是為了在變更宅基地使用權(quán)主體的情況下，實現(xiàn)農(nóng)村土地收益，減少土地閑置和浪費，給予農(nóng)民收益獲現(xiàn)的可能。隨著市場經(jīng)濟的進一步深化，農(nóng)民也將更加關(guān)注農(nóng)村土地資源的經(jīng)濟價值，因此宅基地使用權(quán)有流轉(zhuǎn)的必要，只有盤活宅基地使用權(quán)，才能讓農(nóng)民切身獲得宅基地以及其上附屬物的經(jīng)濟收益并提高村集體土地資源自身價值。可以說這是經(jīng)濟發(fā)展的趨勢也是宅基地使用權(quán)財產(chǎn)屬性的內(nèi)在需求。

當(dāng)前法律法規(guī)在使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上規(guī)定不完善，我國《憲法》和《土地管理法》都未明確禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。村集體內(nèi)部的有限流轉(zhuǎn)是合法途徑，但同一村集體內(nèi)部的購買力畢竟有限，日益增強的流轉(zhuǎn)需求催生鋌而走險，也使得黑市屢禁不止，“隱形交易市場”因流轉(zhuǎn)不合法產(chǎn)生了很多糾紛，從側(cè)面反映出對放寬流轉(zhuǎn)限制的需求。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村地區(qū)宅基地使用面積不斷增長，這主要是由以下兩方面因素導(dǎo)致的：一方面因為宅基地審批制度管理松散，加之很多農(nóng)民意識到宅基地背后蘊藏的價值，擴建自家宅基地面積或者“建新不拆舊”，導(dǎo)致宅基地占地越來越多，有些地區(qū)宅基地甚至占用耕地；另一方面，宅基地的使用效率在不斷降低，因為城市化的進程，越來越多的農(nóng)民進城工作，宅基地閑置無人居住。可見當(dāng)前我國宅基地使用問題重重，迫切需要加強制度建設(shè)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，嚴(yán)格監(jiān)管。在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，整治超占、多占問題，改善閑置浪費現(xiàn)狀。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

就流轉(zhuǎn)制度層面而言，我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷了幾次演變，主要包括土地改革時期、社會主義改造時期、高級農(nóng)村合作社時期和家庭承包責(zé)任制出現(xiàn)后。現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定主要集中在《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的通知》、《物權(quán)法》等法律規(guī)范中，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度是有條件的放開，但流轉(zhuǎn)的程度和具體條件規(guī)定尚不明確，有待進一步細(xì)化。

就實務(wù)層面而言，宅基地使用權(quán)有很強的身份屬性限制，往往是以戶為單位申請審批，原則上“一戶一宅”但以分戶為理由申請新的宅基地的行為大量存在，致使一戶一宅的限制形同虛設(shè)，因為獲得宅基地難度低、監(jiān)管松散，村集體內(nèi)部的購買力不足，流轉(zhuǎn)較少。隨著進城工作生活的農(nóng)村人口越來越多，宅基地閑置問題便更為普遍，而只能在村集體內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)的條件限制阻隔了自由交易的可能，村集體外部有購買力而無購買權(quán)是現(xiàn)狀，嚴(yán)格的按身份屬性“一刀切”的流轉(zhuǎn)主體范圍，限縮了農(nóng)民對宅基地使用權(quán)和地上的房屋所有權(quán)的收益權(quán)和處分權(quán)，是違背物權(quán)平等保護原則的，也損害了農(nóng)民的利益。

近年來，各地陸續(xù)進行宅基地流轉(zhuǎn)改革試點。2007年以來我國先后確定重慶和成都等地為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，浙江、天津等地也進行了宅基地流轉(zhuǎn)探索，發(fā)展出天津華陽“宅基地?fù)Q房”模式、浙江溫州的“兩分兩換”模式、成都溫江的“雙放棄”模式、重慶九龍坡的“雙置換”模式等。②農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新在實踐中得到了大量的經(jīng)驗，收獲了因流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟效益和社會效益，然而當(dāng)前的試點多是以政府為主導(dǎo)的大范圍流轉(zhuǎn)，本身存在收益分配不均的問題，對農(nóng)民個人的私自流轉(zhuǎn)行為沒有程序和經(jīng)驗上的借鑒意義。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及危害

基于宅基地流轉(zhuǎn)的整體現(xiàn)狀，我們需要歸納整體性問題并反凡廖見行制度的不足，探尋未來宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展方向。

（一）法律制度不健全不明確

由前述所知，現(xiàn)行法律制度對宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定不明確，無論是方式還是程度都存在立法空白和模糊的問題，這不利于宅基地的管理，也導(dǎo)致司法中缺乏統(tǒng)一的裁判依據(jù)，致使糾紛久拖不決。由于缺少上位法的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地在地方政策法規(guī)上也差異很大。職責(zé)不明確是一個由此引發(fā)的問題，由于制度的不完善，導(dǎo)致管理宅基地的部門怠于行政，對轄區(qū)內(nèi)宅基地流轉(zhuǎn)的情況不甚了解。村集體雖然對宅基地存在的問題十分清楚，卻也因為缺乏管理動力和人情因素對流轉(zhuǎn)中的問題含糊隱晦。

（二）隱形交易眾多，監(jiān)管不嚴(yán)

因為流轉(zhuǎn)自由受限制，而流轉(zhuǎn)的需求客觀存在，因此隱形交易市場便屢禁不止。私自流轉(zhuǎn)不受法律保護，但還是有人基于澆幸心理和利益驅(qū)動不顧潛在的糾紛隱患鋌而走險。此外，相關(guān)部門對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管積極性不足，因為農(nóng)村是熟人社會，規(guī)劃目標(biāo)的落實難度本身就很大，再加上農(nóng)民私下交易使得宅基地所有者無法享有應(yīng)有的收益權(quán)，因此權(quán)力部門往往怠于行使職權(quán)，并且因為農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)并不通過村集體組織，也不主動去土地管理部門登記，更加大了監(jiān)管難度，由此形成了一個監(jiān)管難和保護不力的惡性循環(huán)中，亟待改善相關(guān)部門和流轉(zhuǎn)主體之間的互動關(guān)系，打擊隱形交易市場。

（三）分配不均，損害農(nóng)民利益

當(dāng)前我國宅基地的價格評估機制尚未建立，宅基地流轉(zhuǎn)涉及的利益分配不平衡。在政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民獲得的經(jīng)濟補償并不能反映出宅基地的真實經(jīng)濟價值，往往只是一個事前固定的補償標(biāo)準(zhǔn)。而政府在征收后可以將土地整理整體供應(yīng)給土地市場，收益將是農(nóng)民的很多倍，這種分配上的不均一方面是由于農(nóng)民不能直接面對土地交易市場，因而無法享有宅基地的真實價格收益；另一方面也反映出價格評估機制不完備，農(nóng)民并不了解自身宅基地的價值，需要有一個科學(xué)穩(wěn)定并公示的價格評估機制來指導(dǎo)。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善建議

（一）完善宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)

首先要明確對待宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度，在宅基地“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上，使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題亟待進一步通過制度明確流轉(zhuǎn)方式、程度和程序。目前宅基地從申請審批到流轉(zhuǎn)受讓主體都依然有很強的身份屬性，這在一定時期是便于保護農(nóng)民的權(quán)益，給予生活保障的。但隨著城鎮(zhèn)一體化的進程，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)人城市的數(shù)量逐年增加。在這種背景下，身份屬性保障功能逐漸退場，阻礙流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的作用力增加。正面效益的減弱，負(fù)面效益的增加，必然從制度層面反映出適當(dāng)放寬流轉(zhuǎn)限制的呼聲。雖然有很多學(xué)者呼吁將宅基地流轉(zhuǎn)市場化，但筆者并不建議完全放開，因為保障功能依舊存在，且城鄉(xiāng)購買力差距客觀存在，市場化很容易出現(xiàn)復(fù)雜的糾紛。因此當(dāng)前可以隨著社會發(fā)展階段適當(dāng)放寬一點，完善法律法規(guī)，發(fā)揮制度的指引作用，以明確的立法導(dǎo)向規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。

（二）擴大農(nóng)村宅基地受讓主體范圍

在身份屬性依舊發(fā)揮價值的情況下，要增加流轉(zhuǎn)的可能性，可以先放開不同村集體之間的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。這種受讓主體范圍的擴大相較于人市是穩(wěn)健的，也可以一定程度上彌補本村購買力不足的問題，可以在一些地區(qū)進行試點探索，嘗試擴大受讓主體的范圍這種模式是否可行，當(dāng)然以政府為主導(dǎo)的大范圍宅基地流轉(zhuǎn)是有必要的，因為各地情況不同，許多地區(qū)私自流轉(zhuǎn)不具有可行性，且大范圍的宅基地流轉(zhuǎn)是土地整理的有效方式，也利于土地用途的整體規(guī)劃，最大限度發(fā)揮土地資源價值，減少浪費。

（三加強流轉(zhuǎn)全程監(jiān)管，完善收益分配制度

如何保障村集體對宅基地流轉(zhuǎn)的收益權(quán)，調(diào)動相關(guān)部門的管理積極性是需要討論的，一方面可以以制度的規(guī)定明確責(zé)任主體，將責(zé)任落實到人，督促職權(quán)的履行，另一方面要嚴(yán)格宅基地流轉(zhuǎn)登記的程序和管理，切實保障到所有權(quán)人的收益，增強管理的動力。雙管齊下加強對流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，打擊隱形交易和土地黑市，普查核實一戶一宅的落實情況，對超戶、超建的問題進行限期處理，明確登記使用權(quán)權(quán)利歸屬，積極促成糾紛的解決。政府的有效監(jiān)管是保證制度落實的重要途徑，也是減少資源浪費，保障農(nóng)民合法權(quán)益的有效手段。

在充分發(fā)揮政府職能的同時，也要防止政府過于積極的職權(quán)干預(yù)，就收益分配領(lǐng)域而言，要想切實保障到農(nóng)民的收益權(quán)，就要建立價格評估機制，讓價格公正透明，解決收益分配不均的問題，將政府的監(jiān)管行為限度掌控在合適的范圍內(nèi)，不過分積極也不消極怠政，在這個問題上，可以充分發(fā)揮合理收益對行為的調(diào)節(jié)作用。

（四）完善相關(guān)配套措施

就農(nóng)民的個入流轉(zhuǎn)行為，僅完善流轉(zhuǎn)程序和制度是不夠的，因為信息不具有優(yōu)勢，農(nóng)民往往并不容易找到使用權(quán)受讓主體，因此搭建流轉(zhuǎn)交易平臺，培育中介服務(wù)機構(gòu)也是十分必要的。依法成立的流轉(zhuǎn)交易平臺不僅改善了農(nóng)民的信息不對稱問題，也打擊了黑市的存在根基，更有利于保護農(nóng)民權(quán)益，減少糾紛發(fā)生的可能。而中介服務(wù)機構(gòu)在促成交易的職能之外，也很好的引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。這些配套措施的建立和完善，可以更好幫助宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法順利運行。

結(jié)語

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，原有的土地管理制度稍顯落后，需要根據(jù)社會現(xiàn)實情況作出調(diào)整和改進，宅基地的經(jīng)濟價值如何發(fā)揮，土地資源的閑置浪費如何改善是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)的重要問題。關(guān)于流轉(zhuǎn)是否應(yīng)該放開的討論學(xué)界爭論一直存在，流轉(zhuǎn)制度如何改進必然是一個長期的、系統(tǒng)的工程，涉及諸多方面因素的考量。本文僅從宅基地使用現(xiàn)狀和流轉(zhuǎn)存在的問題著手進行分析，提出制度完善的思考，以期在討論洪流中為制度建設(shè)貢獻一份力量。

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