農村宅基地使用權流轉制度完善思考

張雅楠

【摘要】宅基地使用權流轉不僅是關乎農村土地資源整理，提高土地資源利用率的關鍵一環，更是關乎農民生計和財產收益的重要問題。現行法律法規對農村宅基地流轉保護缺失，流通不暢導致閑置和浪費，非法流轉又難以維權，農民無法真正將宅基地的經濟價值盤活，完善農村宅基地流轉制度是當務之急。通過放寬流轉主體限制條件，公平收益分配制度，協調相關配套措施，順應城鄉一體化發展趨勢，切實保護農民合法權益。

【關鍵詞】農村宅基地 流轉制度 完善建議

農村宅基地不僅具有經濟價值，還體現著農民在村集體的身份屬性，有保證農民安身立命的社會保障功能，這些功能和價值決定了宅基地及其上附屬房屋的流轉必須有嚴格的限制，防止市場化的自由流轉給農民合法權益帶來損害。但限制流轉并不意味著制度不需要根據時代的變化和需求做出調整，當前宅基地使用權流制度已經不能適用現實需求，一方面城市化進程使宅基地大量閑置，村集體內部的流轉需求進一步縮小；另一方面戶籍制度的發展也使一些農民漸漸失去村集體的成員身份，從另一個側面限縮了流轉的可能。因此適時放寬流轉的限制條件是保障流轉可行性的必然要求。從經濟學的角度分析，宅基地使用權流轉是優化資源配置的有效手段，可以提高土地利用率的同時改變以往城鄉土地經濟價值的懸殊差價，從這個層面講，理順宅基地使用權流轉制度不僅可以解決當下流轉亂象，還具有促進公平正義的價值。

一、農村宅基地使用權流轉制度概述

（一）農村宅基地流轉的含義

眾所周知，農村宅基地的所有權歸村集體所有。農村宅基地的使用權是村民基于所屬村集體的成員身份，依照特定申請程序申請獲得的、無使用期限限制的、用于居住等特定用途的土地，其取得不以對價為要求。宅基地使用權是用益物權的一種，依照用益物權的權能可知獲得使用權的農民可以從自家宅基地中獲得收益。然而，現行法律法規中對農村宅基地流轉的概念并沒有清晰的界定。本文中討論的宅基地流轉是指：“宅基地使用權人在依法取得宅基地使用權后，通過將宅基地使用權或隨地上建筑物、其它附著物的出租、買賣、抵押、人股、繼承、轉讓、置換和贈與等方式將宅基地使用權轉移給他人使用、收益的行為。”①

（二）農村宅基地使用權流轉的需求性分析

流轉是為了在變更宅基地使用權主體的情況下，實現農村土地收益，減少土地閑置和浪費，給予農民收益獲現的可能。隨著市場經濟的進一步深化，農民也將更加關注農村土地資源的經濟價值，因此宅基地使用權有流轉的必要，只有盤活宅基地使用權，才能讓農民切身獲得宅基地以及其上附屬物的經濟收益并提高村集體土地資源自身價值。可以說這是經濟發展的趨勢也是宅基地使用權財產屬性的內在需求。

當前法律法規在使用權流轉問題上規定不完善，我國《憲法》和《土地管理法》都未明確禁止宅基地使用權流轉。村集體內部的有限流轉是合法途徑，但同一村集體內部的購買力畢竟有限，日益增強的流轉需求催生鋌而走險，也使得黑市屢禁不止，“隱形交易市場”因流轉不合法產生了很多糾紛，從側面反映出對放寬流轉限制的需求。

二、農村宅基地使用權流轉現狀

（一）農村宅基地使用現狀

據統計，我國農村地區宅基地使用面積不斷增長，這主要是由以下兩方面因素導致的：一方面因為宅基地審批制度管理松散，加之很多農民意識到宅基地背后蘊藏的價值，擴建自家宅基地面積或者“建新不拆舊”，導致宅基地占地越來越多，有些地區宅基地甚至占用耕地；另一方面，宅基地的使用效率在不斷降低，因為城市化的進程，越來越多的農民進城工作，宅基地閑置無人居住。可見當前我國宅基地使用問題重重，迫切需要加強制度建設，規范流轉程序，嚴格監管。在確權登記的基礎上，整治超占、多占問題，改善閑置浪費現狀。

（二）農村宅基地使用權流轉現狀

就流轉制度層面而言，我國農村宅基地流轉制度經歷了幾次演變，主要包括土地改革時期、社會主義改造時期、高級農村合作社時期和家庭承包責任制出現后。現行的有關規定主要集中在《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《關于加強農村宅基地管理的通知》、《物權法》等法律規范中，對宅基地使用權流轉的態度是有條件的放開，但流轉的程度和具體條件規定尚不明確，有待進一步細化。

就實務層面而言，宅基地使用權有很強的身份屬性限制，往往是以戶為單位申請審批，原則上“一戶一宅”但以分戶為理由申請新的宅基地的行為大量存在，致使一戶一宅的限制形同虛設，因為獲得宅基地難度低、監管松散，村集體內部的購買力不足，流轉較少。隨著進城工作生活的農村人口越來越多，宅基地閑置問題便更為普遍，而只能在村集體內部進行流轉的條件限制阻隔了自由交易的可能，村集體外部有購買力而無購買權是現狀，嚴格的按身份屬性“一刀切”的流轉主體范圍，限縮了農民對宅基地使用權和地上的房屋所有權的收益權和處分權，是違背物權平等保護原則的，也損害了農民的利益。

近年來，各地陸續進行宅基地流轉改革試點。2007年以來我國先后確定重慶和成都等地為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，浙江、天津等地也進行了宅基地流轉探索，發展出天津華陽“宅基地換房”模式、浙江溫州的“兩分兩換”模式、成都溫江的“雙放棄”模式、重慶九龍坡的“雙置換”模式等。②農村建設用地流轉的制度創新在實踐中得到了大量的經驗，收獲了因流轉帶來的經濟效益和社會效益，然而當前的試點多是以政府為主導的大范圍流轉，本身存在收益分配不均的問題，對農民個人的私自流轉行為沒有程序和經驗上的借鑒意義。

三、農村宅基地使用權流轉存在的問題及危害

基于宅基地流轉的整體現狀，我們需要歸納整體性問題并反凡廖見行制度的不足，探尋未來宅基地使用權流轉制度的發展方向。

（一）法律制度不健全不明確

由前述所知，現行法律制度對宅基地流轉的規定不明確，無論是方式還是程度都存在立法空白和模糊的問題，這不利于宅基地的管理，也導致司法中缺乏統一的裁判依據，致使糾紛久拖不決。由于缺少上位法的統一標準，各地在地方政策法規上也差異很大。職責不明確是一個由此引發的問題，由于制度的不完善，導致管理宅基地的部門怠于行政，對轄區內宅基地流轉的情況不甚了解。村集體雖然對宅基地存在的問題十分清楚，卻也因為缺乏管理動力和人情因素對流轉中的問題含糊隱晦。

（二）隱形交易眾多，監管不嚴

因為流轉自由受限制，而流轉的需求客觀存在，因此隱形交易市場便屢禁不止。私自流轉不受法律保護，但還是有人基于澆幸心理和利益驅動不顧潛在的糾紛隱患鋌而走險。此外，相關部門對宅基地使用權流轉監管積極性不足，因為農村是熟人社會，規劃目標的落實難度本身就很大，再加上農民私下交易使得宅基地所有者無法享有應有的收益權，因此權力部門往往怠于行使職權，并且因為農民私下流轉宅基地使用權并不通過村集體組織，也不主動去土地管理部門登記，更加大了監管難度，由此形成了一個監管難和保護不力的惡性循環中，亟待改善相關部門和流轉主體之間的互動關系，打擊隱形交易市場。

（三）分配不均，損害農民利益

當前我國宅基地的價格評估機制尚未建立，宅基地流轉涉及的利益分配不平衡。在政府主導的宅基地流轉中，農民獲得的經濟補償并不能反映出宅基地的真實經濟價值，往往只是一個事前固定的補償標準。而政府在征收后可以將土地整理整體供應給土地市場，收益將是農民的很多倍，這種分配上的不均一方面是由于農民不能直接面對土地交易市場，因而無法享有宅基地的真實價格收益；另一方面也反映出價格評估機制不完備，農民并不了解自身宅基地的價值，需要有一個科學穩定并公示的價格評估機制來指導。

四、農村宅基地使用權流轉制度完善建議

（一）完善宅基地流轉的相關法律法規

首先要明確對待宅基地使用權流轉的態度，在宅基地“三權分立”的基礎上，使用權流轉問題亟待進一步通過制度明確流轉方式、程度和程序。目前宅基地從申請審批到流轉受讓主體都依然有很強的身份屬性，這在一定時期是便于保護農民的權益，給予生活保障的。但隨著城鎮一體化的進程，農村人口轉人城市的數量逐年增加。在這種背景下，身份屬性保障功能逐漸退場，阻礙流轉實現的作用力增加。正面效益的減弱，負面效益的增加，必然從制度層面反映出適當放寬流轉限制的呼聲。雖然有很多學者呼吁將宅基地流轉市場化，但筆者并不建議完全放開，因為保障功能依舊存在，且城鄉購買力差距客觀存在，市場化很容易出現復雜的糾紛。因此當前可以隨著社會發展階段適當放寬一點，完善法律法規，發揮制度的指引作用，以明確的立法導向規范流轉行為。

（二）擴大農村宅基地受讓主體范圍

在身份屬性依舊發揮價值的情況下，要增加流轉的可能性，可以先放開不同村集體之間的宅基地使用權流轉程序。這種受讓主體范圍的擴大相較于人市是穩健的，也可以一定程度上彌補本村購買力不足的問題，可以在一些地區進行試點探索，嘗試擴大受讓主體的范圍這種模式是否可行，當然以政府為主導的大范圍宅基地流轉是有必要的，因為各地情況不同，許多地區私自流轉不具有可行性，且大范圍的宅基地流轉是土地整理的有效方式，也利于土地用途的整體規劃，最大限度發揮土地資源價值，減少浪費。

（三加強流轉全程監管，完善收益分配制度

如何保障村集體對宅基地流轉的收益權，調動相關部門的管理積極性是需要討論的，一方面可以以制度的規定明確責任主體，將責任落實到人，督促職權的履行，另一方面要嚴格宅基地流轉登記的程序和管理，切實保障到所有權人的收益，增強管理的動力。雙管齊下加強對流轉的監管，打擊隱形交易和土地黑市，普查核實一戶一宅的落實情況，對超戶、超建的問題進行限期處理，明確登記使用權權利歸屬，積極促成糾紛的解決。政府的有效監管是保證制度落實的重要途徑，也是減少資源浪費，保障農民合法權益的有效手段。

在充分發揮政府職能的同時，也要防止政府過于積極的職權干預，就收益分配領域而言，要想切實保障到農民的收益權，就要建立價格評估機制，讓價格公正透明，解決收益分配不均的問題，將政府的監管行為限度掌控在合適的范圍內，不過分積極也不消極怠政，在這個問題上，可以充分發揮合理收益對行為的調節作用。

（四）完善相關配套措施

就農民的個入流轉行為，僅完善流轉程序和制度是不夠的，因為信息不具有優勢，農民往往并不容易找到使用權受讓主體，因此搭建流轉交易平臺，培育中介服務機構也是十分必要的。依法成立的流轉交易平臺不僅改善了農民的信息不對稱問題，也打擊了黑市的存在根基，更有利于保護農民權益，減少糾紛發生的可能。而中介服務機構在促成交易的職能之外，也很好的引導農民規范流轉程序。這些配套措施的建立和完善，可以更好幫助宅基地使用權流轉合法順利運行。

結語

隨著市場經濟的快速發展，原有的土地管理制度稍顯落后，需要根據社會現實情況作出調整和改進，宅基地的經濟價值如何發揮，土地資源的閑置浪費如何改善是當前農村建設的重要問題。關于流轉是否應該放開的討論學界爭論一直存在，流轉制度如何改進必然是一個長期的、系統的工程，涉及諸多方面因素的考量。本文僅從宅基地使用現狀和流轉存在的問題著手進行分析，提出制度完善的思考，以期在討論洪流中為制度建設貢獻一份力量。

參考文獻：

[1]邱道持.論農村土地流轉[M].西南師范大學出版社，2008.

[2]陳小君.農村土地法律制度研究——田野調查解讀[M].中國政法大學出版社，2004.

[3]韓俊.中國農村土地問題調查[M].上海遠東出版社，2009.

[4]江曉華.宅基地使用權轉讓的司法裁判立場研究[J].法律科學（西北政法大學學報），2017（1）.

[5]馬建輝.農村宅基地集約利用模式設想[J].《理論前沿》，2009（15）.

[6]王月燕，肖璐，黃佳佳.關于農村宅基地流轉的法律思考[J].《法制與社會》，2011（4）.

[7]郭鳳睿.農村宅基地流轉法律問題探析[D].沈陽工業大學，2013.

[8]郭勇.城鎮化背景下的農村宅基地流轉研究[D] .云南財經大學，2014.

[9]成劍偉.論農村宅基地流轉制度的完善——以粵北山區農村宅基地流轉狀況為視角[D].廣東財經大學，2013.

[10]孟勤國.物權法開禁農村宅基地交易之辯[J].法學評論，2005，（4）.

[11]韓松.新農村建設中土地流轉的現實問題及其對策[J].中國法學， 2012，（1）.

[12]鄭尚元.宅基地使用權性質及農民居住權利之保障[J].中國法學，2014，（2）.