共享經濟背景下城市民宿的法律困境及對策

柯妮

【摘要】共享經濟是近年出現的新經濟業態，是指以獲得相應報酬為主要目的，將物品使用權在陌生人間暫時流轉的經濟模式，其本質是將線下閑散的動產、不動產、技能等進行整合利用。共享經濟刷新了人們對物品所有權的認知，通過流動的信息和服務，以“按需分配”的思路重新定義了需求供給的匹配方式并且提高了匹配效率，以此向人們展示了其顛覆性能量。繼網約車之后，在線城市房屋共享成為當下共享經濟最強出風口。在線城市民宿作為共享享經濟的典型代表之一，其在發展過程中面臨諸如無證經營、稅收制度缺失、審核準入機制缺失、威脅社區安全、權利義務權屬不明、維權無門等法律困境。本文將側重分析其當下面臨的法律困境及其成因，從建立市場準入制度、明確行業界限及行業規范、健全信用體系幾方面討論當前困境解決對策。

【關鍵詞】城市民宿 無證經營 市場準入機制 健全信用體系

一、我國城市民宿發展現狀

憑借網上下單、電子密碼開鎖、自助拎包人住、融入當地人的特色生活、住進特色房問尋找家的溫馨、土著房東的別致周到等特點，近幾年里民宿市場乘共享經濟之風扶搖而上，逐漸成為人們出行的主要住宿選擇。2016年，我國短租民宿市場在線交易規模達到87.8億元，同比增長106.1%，據預估2017年整個中國這一交易規模將達到125.2億元。從住宿偏好來看，特色住宿在2017年更受歡迎，其中短租民宿的訂單量由2016年的17%提升至31%，增長14%，而五星酒店訂單占比僅為15%。2016年、2017年是城市民宿市場重要的兩年。國內互聯網平臺公司競爭異常激烈，資本涌入，并購頻發。2016年6月公寓民宿預定平臺途家網并購螞蟻短租，10月并購攜程旅行網、去哪兒網旗下的公寓民宿業務。同年住宿分享平臺小豬完成D輪6500萬美元融資。

2017年，共享房屋住宿行業融資37億元，較2016年增長180%。城市民宿預計在2O2O年民宿行業有望達到400億元。

不難看出，消費者對城市民宿的信任感有顯著提升，認知率和使用率也在大幅提升，用戶出行越發傾向于在線選擇城市民宿，城市民宿即將迎來更大的發展，我國的城市民宿正逐步瓜分傳統酒店的市場占有。

在線民宿，又稱在線短租，是指房屋所有權人或者房源經營者借助網絡短租平臺發布空閑房屋的相應信息及價格，而需求者則通過信息平臺了解相關信息且與發布者進行溝通并實現相應交易。在線短租的優勢主要在于通過互聯網為房客與出租人搭建雙邊市場交易平臺，提高雙方匹配需求的效率，介于雙方中間的網絡交易平臺解決了傳統短租業中信息不對稱及匹配成本高的問題。

在線民宿根據所在區域可分為城市民宿及鄉村農家民宿兩種，其中城市民宿主要分布在城市中各小區的居民樓中，旅游出行的住客可以最大程度融入當地居民生活，感受家的感覺。

二、城市民宿面臨的法律困境

隨著城市民宿的熱度不斷提升，作為一種新型產業，其背后隱藏的諸多問題層出不窮，主要有以下幾個方面：

1、行業界限模糊導致經營合法性成問題

城市民宿極大程度上桃戰了房屋租賃管理制度及傳統土地管理制度。從經營主體的角度來看，城市民宿長期處于無證經營的尷尬境地，與傳統旅店業形成不正當競爭。城市民宿借共享經濟分享閑置資源之名對閑置房屋資源進行經營，當下市場對其并無人門資質審核程序等相應要求，房屋有權人只需要將房屋放置于網絡平臺進行展示即可對接房客展開經營。在我國，旅館住宿業需要取得相應的特許經營證方可依法營業，而鑒于大部分城市民宿以分享閑置房屋資源的目的進行經營，對房屋有權經營者并未取得經營的合法身份，當下也并無任何相應的營業執照可加持其合法地位。從硬件設施情況來看，城市民宿的房屋規模建筑結構等多方面硬件條件都難以達到傳統住宿業相關法律規范的要求，因此長期處于無證經營的處境。從經營所用房屋類型來看，城市民宿多分布于城市居民社區中。國家在與城市土地開發商簽訂土地出讓合同時會明確限定該土地的用途。開發商所開發的城市住宅商品房多為城市居民住宅性質，若將其改用于民宿經營，則違反了土地出讓合同的約定及相應的土地管理制度。以C2C模式為典型的在線城市民宿出租者多為利用自家閑置房源通過網絡平臺對外租賃，該行為雖掛之以共享經濟的名義，但其實質屬于變相改住宅為經營性用房。根據房屋租賃管理制度的相關規定，若房屋有權處分者欲改變房屋住宅用途，需依程序向房屋租賃管理部門進行申報。但目前由于該程序并非為城市民宿經營的必要準人門檻，絕大多數城市民宿經營者未依相應規定及程序向有關部門進行申報，如此極易引發社區內其他業主的不滿及投訴。

2、配套稅收制度缺失對相鄰行業構成不正當競爭

稅收制度的空白導致城市民宿對相關行業構成不正當競爭。依我國稅法規定，國家對在中國境內居住有所得的人以及不在中國境內居住而從中國境內取得所得的個人，包括中國國內公民，在華取得所得的外籍人員和港、澳、臺同胞征收個人所得稅，對內資企業及經營單位的生產經營所得及其他所得征收企業所得稅。城市短租以共享經濟模式為前提基礎風靡盛世，房屋有權處分者借助網絡平臺向需求者提供其閑置房源及相應附加服務以盈利，能夠持續獲得相應報酬和收益，但卻并未有相應制度約束其繳納相應稅費。事實上存在有一定數量的閑置房源提供者將城市共享民宿作為其長期主業或副業以獲得報酬，當其所獲利潤回報遠超于各類應繳稅種的起征點時，當下并未有相應機制要求及約束其履行納稅的義務。在城市民宿市場持續繁榮的今天，若對此置之不理，稅收作為服務成本的一部分，提供相同服務的情況下卻免去固定的稅收成本，傳統酒店行業相應得到的收益必然受到影響，加之城市民宿目前并無資質審核要求，無需投入成本去達成最低行業標準，僅需具有閑置房源即可展開經營，其人門門檻及經營成本均遠低于傳統酒店行業。相對傳統酒店業而言，其無需承擔納稅及繳納保險費用的義務。這對傳統酒店行業的競爭者而言確實形成了不公平競爭的局面。

3、審核準人機制缺失威肋社區安全

市場準人機制的缺失導致城市及社區安全風險增加，相關利益者維權無門。由于城市民宿多分布于居民住宅區中，其繁榮發展必然會對其周邊環境帶來些許負面影響，如增加交通壓力、噪聲污染等。加之城市民宿分布碎片化且隱蔽性極高，短租客源流動較大，素質層次不齊。且城市民宿的消防治安等多方面存在多重隱患，對城市秩序治安創設了隱形危性，給社區生活環境帶來諸多不穩定因素。最為突出的問題是消防安全。根據相關調查顯示，城市民宿的消防措施均未達標且未辦理相關消防手續。部分城市民宿特意選用年代久遠的老房子主打特色民宿，但這種房子多為磚木結構，不僅缺乏完善的消防措施，隔音效果也極不理想，來來往往的房客人住后生活過于喧囂，極為嚴重的干擾了其他鄰居的正常生活。近年來關于城市民宿擾民的糾紛逐年遞增，相關案例層出不窮，嚴重侵犯了社區居民的正常居住權。以上海為例，目前上海實行實有人口管理，但對于人住手續簡約化的民宿人口管理的難度很大。住客人住僅需在網上登記一個用于接收要是密碼的手機號就行了，房主與租客大都通過線上平臺進行交流，無需見面。更有甚者直接將房子整體出租給中介，全權委托中介進行民宿出租，在這個過程中房東對人住者的信息更是知之甚少。實際人住人的身份無法核實確認，住客在人住過程中是否涉嫌違法房東更是無法判斷。綜上而言，城市民宿的無序發展給其所在社區管委會和當地公安局增加了極大的管理壓力。

4、合同性質不明確導致權利義務關系歸屬不清

從在線城市短租民宿的外部形態來看，其分別擁有傳統城市住房租賃和酒店旅館業的部分特質。由于當下在線城市短租民宿多為以住宿為基礎兼提供其他多樣軟性服務內容，若以前者通常適用的房屋租賃合同來約定其相關法律關系及責任分配，無法涵蓋至全面的責任義務約定及責任歸屬，因此關于在線城市短租民宿的適用問題上，普通房屋租賃合同顯然不足以適用。那既然在線城市短租民宿與酒店的服務性質相同，都是基于短期住宿及其他軟性服務形成的交易，是否可以適用酒店旅業相應的服務合同呢？由內部關系來看，在線城市短租民宿發生在房東房客及在線短租平臺三方主體之間。房東一方作為房屋分享者及相關附屬服務的提供者，本身并不具備相應市場經營的商事主體資格。網絡平臺在交易中主要承擔的作用為撮合交易，并不承擔主要的給付義務。而服務合同屬于經營性行業的合同類型，城市民宿經營者目前并不具備合法的經營者地位此處顯然也無法適用服務合同。另外，由于在線短租的業務促成對互聯網平臺具有高度依賴性，房東與房客之間的從無到有的信賴關系建設主要依靠平臺的促進，在線平臺無論是在信息交換、達成合意、確認合同條款、保障合同履行等問題的處理上還是在信用評價機制的建立上都占據了主導地位，故僅定位其為傳統房屋租賃中介甚不合理，對其服務難以簡單適用房屋租賃之居問合同以規范。因此，在線城市短租民宿的交易活動中房東房客及平臺三者之間的安全責任保障義務歸屬難以權衡界定也成為其存在的主要法律問題之一。

三、城市民宿法律困境產生的原因

民宿最早以“農家樂”的形式興起，農家樂源起于鄉村且以農家副業經營為特征。我國現行《旅游法》規定，居民從事旅游經營的住房管理，由省一級根據本省旅游產業發展情況自行制定管理辦法。隨著近幾年旅游產業的迅速發展，許多地方政府開始密切關注居民住房從事旅游經營相關問題，一時間出臺了許多民宿管理辦法。如《鄉村民俗旅游戶餐飲服務食品安全監督管理辦法》（北京）、《<旅游家庭旅館基本條件與評定>地方標準實施辦法》（湖南）、《關于進一步促進休閑農業發展意見的通知》（廈門）。綜上可見，上述辦法所針對的皆為鄉村及景區的民宿業，城市民宿的相應立法仍為空白。由于城市民宿所面臨的困境及風險實異于鄉村民宿，因此無法適用現有制度管理規范。城市民宿作為共享經濟下產生的新業態，法律對其的約束必然存在滯后性。眼下針對城市民宿突發的相應問題及風險，法律監管空白及法律關系定性不清導致諸多行政管理部門之間權責不清，而交叉管理的現狀進一步導致相應問題投訴解決無門，行政效率低下。總言之，城市民宿配套法律法夫曬改策的缺失導致相關部門難以對行業在快速發展過程中出現的問題實行有效的監督和管理。

四、如何促進城市短租民宿健康發展

法律規制的空白導致我國諸多地區城市城市民宿的發展狀態令人堪憂，也成為抑制民宿發展的瓶頸，是否應該對城市民宿進行規制、依何種法律進行規制，如何進行規制都是眼下急需解決的問題。國務院在2015年發布的《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》中強調要“發展共享經濟，積極推廣在線租房等新業態”的指導意見，可見國務院對民宿業的發展持積極推動的態度，該意見同時也強調“發揮立法引領創新的作用”以督促有關部門對相應立法工作引起重視。本文以為，界定城市民宿的法律概念，設定行業準人審核機制，明確行業性質及其主管機關，出臺行業管理規范等是眼下應對城市民宿法律困境的必要措施，具體可以從以下幾方面著手：

1、建立城市民宿市場準人制度

城市民宿的無證經營問題是眼下其發展的當務之急。首先需要明確界定城市民宿的行業界限，從而建立相應準人制度將其納人有序規范的管理之中，即明確城市民宿的法律概念，建立城市民宿的市場準人制度，以此確認其經營合法性。應在該部分明確規定經營城市民宿的主體資格、客體條件、準人登記的要件及程序、租賃期限和范圍和明確主體權利義務等。主體資格應對經營人的相應資格及權利義務作出明確要求；客體條件中則應對用于城市民宿經營的房屋從房屋安全、衛生、消防、地理位置等硬性條件上作出明確規定。各城市應結合當地人文自然等實際，完善相應的準人標準。通過準人許可登記，對房東經營資質和房屋出租的合法性嚴格把關，明確租賃期限及經營范圍，驅逐違法經營的出租房屋等，可以在根源上對城市民宿實現約束，控制其房源資質以提高其安全系數與經營質量。南京市《關于促進鄉村民宿業規范發展的實施辦法》中對農村民宿在行業界定、經營條件、消防治安、衛生食品及辦證程序等多方面進行陸詳細規定，應將此類辦法結合各地不同的實際，考慮民宿行業內部的不同狀態，具體變通應用到各城市民宿中以解決城市民宿的合法性問題。

2、明確行業界限及制定行業規范

明確行業界限對新業態的發展及成熟極為必要。城市民宿一方面類似于傳統城市住房租賃業，都屬于房屋對外出租獲得活動，但其區別在于城市民宿對外租賃期間短，客源流動性大，且其較傳統房屋租賃業而言額外提供了諸多軟性服務，故不可簡單將其歸類于城市房屋租賃行業以管理規范。另一方面，城市民宿具備傳統旅館業的經營形態，皆為提供住宿加部分軟性服務，但由于其分布零散，規模化程度低，房態形式多樣，不同于酒店標準化樣問及服務的理念，難以將其簡單以傳統酒店行業的準人規則及行業標準進行規制約束。綜上，城市民宿需建立一套獨立的準人規則及行業標準規范以明確其經營期限及經營范圍，將其與傳統酒店業及傳統城市房屋租賃業劃出界限。與此同時，相應的稅收機制、消防安全標準、相關主體權利義務應隨之匹配而立，對相鄰行業構成不正當競爭的局面將隨之消失。在經營期限和范圍的限制上，2015年英國議會通過新修法案規定，在倫敦，允許房屋所有者每年內可將自有房屋或房問最長出租90天。在阿姆斯特丹的律法中也有規定每年可對外租賃的天數總和不得多于60天。美國的幾大城市也有相似的規定，如紐約州不允許居民私自對外出租期間少于30天的整套房屋或房問。舊金山最新的律法將房東每年可自由分享房屋的天數縮減了三分之一，僅有60天。上述限制規定意味著閑置房產不能永久性的全年用于分享盈利，以此區分分享經濟模式下的城市民宿與傳統商旅酒店業及傳統城市房屋租賃業的根本界限，同時對展示當地風俗習慣的影響也可控制在可接受的范圍內。對于明確主體的權利義務部分的規制，本文認為主要應以民宿經營者的義務為重點規制對象。如安全衛生保障義務、環保義務等，前者是對消費者權益的合理保障，后者則主要側重于保護鄰居的生活安寧權、社區生活環境及城市管理制度。此外還應對經營者增設納稅義務，對于進程合法化的新業態，政府通常以收取稅費的手段將其納入監管體系。當下多數國家開始或即將開始對城市民宿收取稅費，主要以居住稅和旅游稅為主。巴黎在2015年3月開始對Airbnb征納酒店稅，阿姆斯特丹新規中也明確了城市共享短租的業主需承擔5.5%的旅游稅，且根據與平臺的協議促進房屋分享交換和為游客支付城市稅提供簡化程序。

綜上，本文以為，在信用體系的構建方面，個人信用評價機制相對較為客觀完善，加強和完善社會信用體系的構建應成為重點關注的問題。社會信用體系關系到各方主體的道德自覺，需要形成一種社會文化氛圍，但健全該體系還需要依靠法律制度和社會公共信息平臺的力量。因此，籌建較為完善的公共信息平臺對于促進城市民宿的發展而言可謂是當務之急。此類平臺應加強對個人信息的收集，明確信息用途、標準及范圍，完善信息評價機制，保障個人對其信息的權利和救濟。此外，在互聯網共享經濟的業態下推行交易實名制確有必要，但需要權衡個人信息隱私權與信息披露的關系，通過網絡平臺進行房屋租賃的相應信息需要納入政府系統進行監控，嚴格預防和禁止出現欺詐等違法行為。

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