參與式預算的效率問題分析

張琪

【摘要】參與式預算對于實踐協商民主、提高預算的透明度等方面具有重要作用，但與以結果為導向的績效預算相比，參與式預算的效率問題一直備受詬病，也成為制約其推廣的一大阻礙。那么，參與式預算真的是一種低效率的民主嗎？本文主要立足于經濟學研究的視角，首先闡明參與式預算對于實踐協商民主、維護社會公共利益的重要作用，再分別從理論和實踐兩個方面分析參與式預算的效率問題，并聯系新《預算法》的出臺，指出參與式預算的未來走向。

【關鍵詞】參與式預算 效率 民主

一、參與式預算開啟協商民主的新形式

（一）參與式預算符合新《預算法》理念

近年來，以結果為導向的績效預算逐漸成為我國財政預算管理的主導形式，不可否認，績效預算在提高資金使用效益、轉變預算管理理念和工作方式等方面都有積極的作用，但是，績效預算主要是行政機構為解決財政資金不足的問題而實行的自上而下的自我改革，社會公眾和地方人大都不在參與的行列，所以這種預算管理方式是缺乏相應的監督和約束機制的，而且一味以績效為導向的預算管理也容易出現短視效應和其他負面作用。就這方面來說，參與式預算卻能夠很好地彌補這一缺陷。

參與式預算是公民直接或問接參與公共資源使用與分配的機制或過程，也就是地方政府將預算中與民生事務緊密相關的項目予以公布，通過采取聽證會、質詢等方式讓民眾和人大參與預算項目的制定和抉擇，以充分發揮社會民眾與地方人大的建議與監督職能。

2015年1月1日起正式施行的新《預算法》在觀念、原則和機制方面與舊《預算法》相比都有很大的不同。新《預算法》的本質是為了更好地保護社會公共利益，加強公共財產的管理，可以說這部預算法從觀念到原則再到機制，都充分體現著這一點：觀念上要加強權力機關之間的相互制衡以實現財政控權，維護社會公共利益；原則上強調加強預算權力的約束，將賦權與限權相結合，并細化、公開預算內容，從而彰顯規范、全面、透明的預算原則；在具體機制上，要求加強預算過程控制，細化預算各程序和方式。

一定程度上來說，新《預算法》加強預算公開、預算監督的規定是對在我國實踐了十余年的參與式預算的回應，參與式預算著重體現的公眾參與、民主協商、強化人大與民眾的監督等特點以及客觀上要求的預算內容細化、預算透明公開等方面均與新《預算法》的思想相一致。所以，參與式預算的實踐不僅為新《預算法》所認可，而且也獲得了一定的法律支撐。以民眾需求為導向的參與式預算不僅有利于彰顯普通民眾的主人翁地位，也是提高財政資金使用效益、維護公共利益的必然要求。

（二）參與式預算在我國各地的實踐

參與式預算在我國的實踐主要有兩種形式，一種是民眾代表咨詢與人大代表決策相結合的方式，另一種是人大代表和民眾代表共同協商決策的方式。第一種方式主要以浙江溫嶺和上海閔行為代表，在這種方式下，來自社會的普通民眾主要參與預算的初審階段，并發揮咨詢、建議的輔助作用，最終的預算決策權掌握在人大代表手中。第二種則主要以黑龍江哈爾濱、云南鹽津等地為代表，這種方式是將民眾代表和人大代表聯合組成預算參與委員會，共同就涉及本地區公眾利益的項目進行討淪、決策，以中國發展研究基金會在無錫和哈爾濱的“參與式預算項目”為典型代表。

這兩種形式的參與式預算都在一定程度上激活了地方人大的預算審議與監督職能，也激活了地方協商民主的實踐，有利于實現社會多元主體之間的利益調整和社會穩定。而且，多地的實踐表明，參與式預算有利于優化地方政府的公共支出結構，在強化地方政府責任和完善地方政府治理方面也具有積極作用。但我們也需要看到，我國的參與式預算仍然屬于政府主導的咨詢性協商模式，法制規范性較差，距離成熟的協商民主仍有一定差距。

二、參與式預算的效率問題分析

參與式預算對于提高預算監督力、擴大協商民主具有積極的作用，但它所要求的廣泛的公眾參與也令人質疑：其會否因為過于追求民主而導致預算管理的低效率甚至無效率。下面將從理論和實踐兩個方面來具體分析參與式預算的效率問題。

（一）理論角度

1.公共選擇理論

社會公共資源的數量是有限的，而對公共產品的需求卻是無限的，因此必須提高公共資源的配置效率，維護公共利益。公共預算是政府配置社會公共資源的一種重要方式，為了將有限的公共資金配置到能發揮最大社會效益的地方中去，首先必須了解、整合社會公眾的偏好。

根絕阿羅不可能定理，投票過程中人的行為、目標和偏好是不會變的，通過某種規則來集合個體偏好是不可能的。但公共選擇理論代表人物布坎南則認為，在交易和選擇中，人與人之間會相互討價還價、互相妥協，最終達成一致意見，所以他認為在事實中不可能性定理并不存在。其實，包括公共預算在內的很多公共政策的制定都屬于公共選擇行為。

按照公共選擇理論，民眾參與到預算中來，自由地表達他們的想法，最初差異性和多樣性的想法會通過協商逐漸改變、統一，在有效的參與式預算中，民眾之間的相互交流、相互啟發會幫助他們確定對項目的取舍。所以從這個角度講，將普通民眾納入其中的參與式預算是能夠改進公共資源的配置效率的。

2.委托一代理理論

納稅人（民眾）委托政府管理預算，這屬于民眾和政府之間的委托一代理關系。在我國，預算對于大多數人來說，是一個專業性、技術性很強的領域，只有少數的專家、學者才能參與預算。所以，普通民眾要想了解預算必然會付出巨大的信息和時間成本，且獲得之后的效果又是極其不確定的，即委托一代理雙方存在信息不對稱問題，那么這種情況下民眾對預算就是一種排斥和不信任的態度。但在參與式預算中，參與的主體有民眾，還有財經專家、學者，民眾不僅可以從政府部門獲取信息，而且還能通過和其他民眾、群體的交流中共享信息，通過網絡資源主動搜索信息，并提高自身的學習能力和信息分析能力。所以，有效的參與式預算能夠降低民眾收集信息的成本，增強他們對于信息的獲取能力，緩解民眾與政府之間的信息不對稱問題，并進而提高他們參與預算的熱情和效率。

（二）實踐角度

由于參與式預算的項目決策是在公眾充分了解、參與的基礎上得到的，民眾的意愿得到了最大程度的滿足，所以與傳統的預算管理模式相比，參與式預算不僅可以減少由于政治和技術等原因造成的失誤，而且能夠大大提升它的執行效率。

在浙江溫嶺、臺州等地進行的參與式預算改革幫助優化了地方政府支出結構，當地公共服務的供給數量和水平都得到了極大地改善，證實了參與式預算在地方政府治理、提高管理效率等方面的積極作用。哈爾濱和無錫的參與式預算更是將民眾和人大代表一起作為預算決策的主體，這種“公共項目公眾點菜”的模式讓民眾真實地了解政府預算決策中面臨的間題和挑戰，提高公民對政府的信任感，減少“免費午餐”現象，也使得預算資金的籌集和使用更為高效。

在參與式預算中不僅有普通民眾、人大代表，還有財經專家和學者，他們集思廣益，為預算項目的制定建言獻策，使參與式預算能夠集民主與科學為一體，從而避免了傳統預算在執行中反復調整而導致的效率低下、資源浪費。

當然，在參與式預算的實踐中也確實存在著一些低效率的情況，比如民眾參與積極性不高、民主參與流于形式以及組織各方耗費了巨大的時間和資金成本等等，這些情況也是需要我們給予正視的。

三、參與式預算的未來走向

參與式預算符合新《預算法》主張的預算公開、透明，加強預算監督等要求，但在地方政府財政資金壓力日益加大的情況下，提高預算效率，加強預算績效管理成為必然之選，而且，新《預算法》已經以法律形式明確提出了公共財政預算收支中的績效管理要求，為我國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了堅實的法理基礎。所以，未來參與式預算應當與績效預算相結合，比如可以將公眾參與預算作為績效預算評價機制的重要因素，以公眾對預算的滿意度作為衡量績效的重要指標。更為關鍵的是，參與式預算要在穩固預算監督和約束效果的同時，優化民眾參與預算的程序，提高參與式預算的效率，以實現有效率的民主。

為了降低組織民眾以及民眾自身參與的成本，從法律上考慮，可以在預算法之下制定一些其他法律規范來明確參與式預算的基本原則和程序，而且這些法律文件的效力不能過低，以使民眾的參與更為規范化、法制化；從預算內容上來說，還需要細化、精確化預算項目，確保民眾和人大代表能夠看懂、看清預算，既提高預算的執行效率，也強化對預算的監督效果。當然，提高民眾的民主意識，鼓勵民眾積極參與到這種民主協商制中來，也有利于提高民眾的參與效率。

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