“古老而年輕”的環境公益訴訟制度

白柯

1972年，美國聯邦內政部國家森林署批準了沃爾特·迪斯尼企業關于在米納勒爾·金山谷興建一個投資3500萬美元的娛樂場計劃。該山谷是一個靜臥在塞拉內華達群山之中的美輪美奐的自然風景區。但建設巨型娛樂場的計劃遭到美國著名的環境保護組織塞拉俱樂部的反對，其理由是相關部門違反了好幾項聯邦法規。塞拉俱樂部并未將興建娛樂場所會對其造成直接損害作為起訴的理由，而是作為一個長期致力于環境保護的公共利益集團提起的法律訴訟。

這個案例是公益訴訟當事人起訴資格確認，在美國環境公益訴訟司法制度中具有重大影響的一個典型案例。源自古羅馬程式書訴訟時期的公益訴訟制度，在工業革命以來的現代資本主義社會為解決環境問題而興起，可謂“古老”卻也“年輕”。公益訴訟制度的關鍵，在于環境公益訴訟目的為何，何人可以獲得起訴資格，行政法與公益訴訟的關系如何協調等。

美國：世界上最早對現代公益訴訟實施立法的國家

20世紀以來，隨著科技和生產的不斷發展，由于不合理的開發利用資源或進行大型工程建設，嚴重破壞自然環境如大氣污染、水質污染、土壤污染等也伴隨而生。任何對環境利益的損害都會波及整個社會，任何人都不會脫離環境條件而獨善其身。現代社會中的生產和服務日益集中化、專業化、復雜化，產生了環境污染等牽涉多數人或集團乃至整個社會公眾的具有錯綜復雜利害關系的“現代型糾紛”。工業文明的副產品——生態環境與自然資源的破壞等發展的伴生問題，使環境質量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農業生產，引發了人們環保意識的覺醒。這令各國日益關注賴以生存的地球環境、生命活動、生活的質量以及與之相關的權利與義務，與此同時主要的工業化國家都曾出現規模較大的綠色主義和生態主義的社會運動。

各國（地區）也越來越認識到想解決此類問題，必須依靠法律武器。1972年，斯德哥爾摩人類環境會議通過《人類環境宣言》，“環境權”首次被國際法文件明確，并作為第三代人權予以確立。繼該會議之后，越來越多的國家（地區）開始通過立法確立環境權，各國（地區）也紛紛嘗試建立適合本國（地區）情況的對環境破壞問題的救濟方式。當傳統的訴訟制度面對環境生態危機日顯僵化和保守時，一些國家（地區）的公益法律機構圍繞環境等相關的諸多社會公共利益，以損害國家、社會或者不特定多數人利益（公益）的行為為對象，以預防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應法律責任為目的，向法院提出公益訴訟。

美國是世界上最早對現代公益訴訟實施立法的國家。美國的環境法中有關公益訴訟的內容形成了一整套完備的制度，“環境公民訴訟”是美國環境保護法領域中頗有特色的制度。絕大多數的聯邦環境法律都包含了“公民訴訟條款”。“公民訴訟條款”最早是由1970年的《空氣污染預防和控制法》第304條確立的。《聯邦水污染控制法》第505條、《海洋保護、研究和庇護法》第105（g）條、《噪音控制法》第12條、《深水港口法》第16條、《資源保護和再生法》第7002條、《有毒物質控制法》第20條、《安全飲用水法》第1449條、《地表采礦控制和回收法》第520條、《外部大陸架底土法》第23條、《環境綜合性反應、補償和責任法》第310條、《緊急計劃和社區知情權法》第326條、《危險液體管道安全法》第215條等法條中，以《空氣污染預防和控制法》中的“公民訴訟條款”為模型設計了符合立法目的和法律制度特點的具體規定。而在《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》《國家環境政策法》《海洋哺乳動物法》當中，則沒有規定“公民訴訟條款”。

當然，美國聯邦環境法律體系內并無環境公益訴訟的專門化法律，而是由前述各項具體的單行聯邦法律進行特別授權的，也沒有在一般意義上設計公民訴訟條款，盡管如此，環境公益訴訟已經成為美國聯邦環境法律的一項基本制度。美國許多州的立法機構也制定了可以應對環境問題的普遍適用的環境公益訴訟條款，據統計全美有15個州制定了公民訴訟的法律條款，既授權公民對違法行為起訴，也授權對不合理的污染、損害和破壞起訴。在沒有普遍適用的環境公益訴訟條款的州，有的在單行的環境法律中制定了環境公民訴訟條款，有的州公民可以依據私人檢察總長理論提起訴訟，剩下的則須依賴普通法的救濟。

美國的環境“公民訴訟條款”內容非常豐富，也比較復雜。任何公民個人、組織為了保護環境和促進環境法律的實施，針對于自身無實質利益關聯的環境違法行為或其他與環境權益相關的爭端，可以以自己的名義，依法就持有NPDES許可證的企業或個人（排污者）違反法定環境保護義務、污染環境的行為，或美國聯邦政府及其聯邦機構、州政府及其機構（聯邦環境保護局、內政部、商業部等主管機關）沒有履行法定職責的行為提起訴訟，以實施授權該“公民訴訟條款”的環境法律、依據該成文法頒布的行政規章、其他諸如許可證以及行政命令等特定的法律要求，以維護環境公共利益。

美國：“公民訴訟”的原告資格的變化

對于“公民訴訟”的原告資格，美國在不同歷史階段態度不盡相同，從20世紀70年代至今始終搖擺不定。不過，在司法上施加了一定的限定，比如應為“其利益已受到嚴重影響或可能受到影響的人或人群”，并附加有關對“事實損害”的證明要求，也曾有判決認為“并沒有將政府包含在有權提起公民訴訟的公民之列的意圖”。美國環境法律意在鼓勵各種法律主體利用公民訴訟的手段來督促政府執法和企業守法。

從美國環境公民訴訟的實踐來看，該類訴訟通常由公民團體即環境保護團體發動和進行，很少有公民個人以自己名義提起。即使沒有現成的團體，人們也會臨時成立團體或協會來代表公共利益提起訴訟。在早期，對受規制企業的環境公益訴訟是由環境組織提起的，后來提起公益訴訟的主體呈現分散化的趨勢，各種類型的原告都參與到了環境公益訴訟中來。在美國的訴訟實踐中，發展出了私人檢察總長制度，當違法行為危害公共利益時，國會可以授權一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，也可以授權任何人提起訴訟解決這類糾紛。得到授權的人即相當于私人檢察總長。其實，美國的檢察官在提起和參與民事訴訟尤其是涉及國家和社會公共利益的民事訴訟中一直發揮著重要的作用，《國家環境政策法》《防止空氣污染條例》《防止水流污染條例》《防止港口和河流污染條例》《噪音控制條例》《危險貨物運輸條例》等環境法律中，均授予檢察官提起相應環境侵權訴訟的權利。如《密歇根環境保護法》規定，“首席檢察官或其他可以對任何人基于空氣、水和其他自然資源的保護及使這些資源免受污染和毀壞的公共委托而提起申訴或衡平救濟的訴訟。”

環境公益訴訟的實質意義

美國的環境公益訴訟的實質在于，只要存在公民訴訟所允許的可訴事項，任何公民均可以根據環境公民訴訟條款提起公民訴訟，針對環境違法行為發揮實施環境法律的作用。當然，考慮環境公民訴訟有可能讓法院陷入訴訟爆炸，因而在環境公民訴訟中加入了訴訟事先告知義務、政府已經開始執法的案件禁止訴訟等規定。其實，環境公民訴訟只是美國公民實施聯邦法律的一種法律手段，并不限制政府機構為實施法律而針對違法行為采取的任何行政的或者司法救濟或實施措施的行為或職權。環境公民訴訟所發揮的是對行政執法不足的彌補作用，因為如果聯邦環境法律的法律執行機構或違法者已經或正在對可訴范圍的違法行為采取一定的行為，比如法律執行機構針對涉嫌違法行為向聯邦法院起訴等，環境公民訴訟則因法律執行機構勤勉地實施法律將會受到阻止。環境公民訴訟作為一種政府的補充措施，美國環境保護署及司法部都給予了強烈的支持。事實上，環境保護是否能夠實現，主要取決于環境行政權的運作狀況，因而公益訴訟的目的并非個案上的救濟，而是督促政府或企業采取某些積極的法定行為，執行環境法的要求。環境公益訴訟當事人尋求的也并非賠償蒙受的損失，而是為了保護公眾利益，進而保護過去、現在和將來的環境利益。

環境保護形勢異常嚴峻的現實背景下，具有開放性的公益訴訟正好滿足解決環境問題的社會要求，適應于環境權所具有的預防性等特質，并且公益訴訟拓展了訴訟的功能，具有廣泛的社會影響力和效應，逐漸成為一種維護環境公共利益為核心的全球現象。環境公益訴訟制度在解決日趨嚴重的環境危機、推動公民環境權益的保障與實現、促進環境法制良好實施以及推動環境保護工作的開展等方面發揮了積極的作用。雖然受到社會背景、法律文化、司法體制的影響，各國的公益訴訟制度稱謂不同，具體操作方法有異，但所體現出來的公益訴訟內在精神和基本形式是基本相同的，或者保護公民環境利益，或者維護環境執法的公正性和環境執法的行政秩序，彌補了市場和政府在環境保護上的雙重失靈，大大促進了環境權和環境公益的保護進程。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com