重大行政決策倫理正當性及其實現

摘要：倫理正當性作為評判重大行政決策的道德原則和價值判斷標準，對于公眾是否認同重大行政決策具有重要意義。公共利益是重大行政決策倫理正當性的基礎，公平正義、公眾參與、技術理性為倫理正當性的三大要素。重大行政決策倫理正當性的實現，應將以人為本作為價值基礎，以利益均衡為動力機制，以合乎法律為有效要件，以程序正義為制度保障，以決策效益為評估尺度。

關鍵詞：重大行政決策；倫理正當性；公共利益

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）01-0024-08

收稿日期：2017-08-25

作者簡介：任蓉（1989-），女，湖南瀏陽人，中共衡陽市委黨校公共管理教研室教師，碩士，研究方向為公共行政理論與實踐。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“公共行政的哲學基礎”的階段性成果，項目編號：14FZZ007。

行政決策一般是指“具有行政決策權的組織或個人為了有效地實現行政目標，從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過程。”重大行政決策是行政決策的一種類型，“對于重大行政決策的‘重大的理解，是指具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，或涉及決策相對人較多，成本或金額較大。對公共利益或公民權利義務影響較深刻的應屬于重大行政決策?！苯陙恚畬χ卮笮姓Q策重視的程度不斷提高，并出臺了一系列相關的規章制度。但重大行政決策仍存在著較多的缺陷，導致貪腐、以權謀私等倫理失范問題的不斷出現，也因此引發了公眾對行政決策的質疑和認同危機。因此，有必要對重大行政決策進行倫理規范。以實現重大行政決策的正當性。

一、重大行政決策倫理正當性的作用

倫理正當性是指某種制度或行為經過道德哲學論證取得合理性，獲得社會普遍認同和尊重，其基本含義是符合或滿足某種形式的道德原則和價值判斷標準。重大行政決策倫理正當性是指重大行政決策應符合或滿足某種形式的道德原則和價值判斷標準，從而使其能夠得到公眾的肯定和認同，為重大行政決策的權威性提供一種有價值理性的證明。

重大行政決策是一個從有限條件出發，針對一定區域內的重大事項行使行政自由裁量權的過程，其過程和結果往往涉及多元利益的權衡，并且對政府行為具有長期的指導性，是規范政府行為和提升政府能力的關鍵性因素。重大行政決策倫理正當性對于提升政府科學決策能力，有效避免和及時糾正重大行政決策失誤起著重要作用，具體包括如下內容：

（一）重大行政決策的權威性利益分配功能需要倫理正當性的支撐

利益是人類一切活動的基礎。對利益的追求是人類行為的基本動因。無論是個人、群體還是政府，都有其自身的利益。而重大行政決策則是一個多元利益主體為了自身利益的最大化而相互博弈的過程即利益分配過程。重大行政決策的利益分配是一種權威l生的利益分配，這種權威性的利益分配可以從兩個角度進行闡釋：—是重大行政決策利益分配對公眾來說具有一定的強制性，通過決策文件對公共事務進行統籌，要求公眾必須服從和執行。二是公眾認同是重大行政決策權威性的來源，重大行政決策對社會利益的分配，必須得到公眾在心理、情感、態度和行為上的認可，才能具有使人信服的力量和公共權威性。在重大行政決策過程中，每個利益主體都有其自利的動機，致力于謀求自身利益的最大化，減少決策對自身利益的損害。但是利益分配有得利的一方，必然也存在失利的一方，所以利益分配的公平公正自然也就成為公眾關注的焦點。甚至在某種程度上還決定著公眾是否認同重大行政決策。重大行政決策倫理正當性之所以能夠對重大行政決策過程進行規范。是因為其能夠保證利益分配的公平公正，為重大行政決策的權威性利益分配提供正當性基礎，使公眾服從和執行重大行政決策。這不僅要依靠強制性，而且要依靠公眾認同基礎上的自愿。

（二）重大行政決策的公共權力屬性決定其需要倫理正當性的規范

重大行政決策是以政府為代表的公共權力機關為維護政治系統的穩定，解決社會公共問題，作出的一種策略性選擇；是公共權力在決策中的具體運用，因此，重大行政決策具有公共權力屬性。公共權力作為權力的一種，具有一般權力的特性，容易被濫用，而權力一旦被濫用，在重大行政決策中就會出現程序不公正以及內容不合法等問題。公共權力的規范主要有兩種形式：一是建立外部強制性規范和剛性的權力監督制約機制；二是強化道德自律，引導權力主體善用增進公共利益的權力。外部強制性規范和剛性的權力監督制約機制可以對重大行政決策中公共權力的行使進行制約，并且在一定程度上對濫用公共權力、腐敗等行為予以遏制。但是外部的規范和制約也存在著固有的弊端，例如：規范不到位、不具體，制約機制松散，存在漏洞等，不利于其作用的發揮。所以，在重大行政決策中對公共權力的規范，更為重要的是應發揮重大行政決策倫理正當性作用。強化權力主體道德自律，引導其樹立公共意識，培養其公共精神，確保其正確合理地運用公共權力，自覺維護和增進公共利益。

（三）重大行政決策行政主體的行為需要倫理正當性的引導

重大行政決策的實質就是政府及其工作人員為了達到預定的目標，通過系統分析主客觀條件，采用合理的程序和科學的方法，作出決策的一系列行為。人的理念支配人的行為方式，而行為方式是以理性的分析為基礎的，同時也會受到非理性因素的影響，如情感、意志、慣例、思維定勢等。這些非理性因素的影響是雙重的：一方面，非理性因素對重大行政決策具有積極影響，如情感可以激化決策者對于重大行政決策的認同感，意志可以使決策者保持相對冷靜理智的判斷，具有決斷力等。另一方面，非理性因素對重大行政決策又具有消極影響，慣例和思維定勢可以使決策者按照原有的經驗進行決策，同時也可能會禁錮決策者的思維，使原有的某種程序化的決策思維活動成為一種下意識的思維活動，導致其即使明知已有的思維定勢不利于解決問題，但仍不加以改變。對于非理性因素的消極影響如果不加以遏制，就可能使決策者無法作出科學合理的分析和判斷，產生決策不公正、公眾不認同等不良后果，進而影響重大行政決策的實效性。因此，需要通過重大行政決策倫理正當性對重大行政決策行政主體的行為進行引導，使其充分發揮非理性因素對重大行政決策的積極作用，突破思維禁錮，通過良好的自控力和決斷力作出公正科學的決策。

二、重大行政決策倫理正當性基礎及其要素

重大行政決策倫理正當性從其實質上來講，應歸屬于倫理哲學范疇，是從道德和價值的角度對重大行政決策所施行的一種倫理規范。基于重大行政決策的功能和本質屬性，重大行政決策要獲得公眾的肯定和認同，其倫理正當性應以公共利益為基礎，以公平正義、公眾參與、技術理性為要素進行規范和引導。

（一）公共利益：重大行政決策倫理正當性的基礎

重大行政決策倫理正當性基礎是指重大行政決策所指涉的道德原則與價值判斷標準處于本源性、根本性、全局性地位，其決定了實踐中利益主體的價值取向和行為偏好。所謂公共利益，是指在較大范圍內為人們所共同認可、具有社會價值的利益，其超越于個體的利益，超越于特定人群的利益，超越于某一特定地域的利益，面向社會上的大多數人乃至所有人，具有范圍和內容的廣泛性，是一定社會群體存在和發展的前提。

重大行政決策倫理正當性基礎之所以是公共利益的原因如下：

首先，重大行政決策的本質屬性決定了公共利益是其倫理正當性的基礎。重大行政決策過程是擁有行政決策權的組織或個人為了公共目標而制定、選擇政策方案的過程，也是協調各方利益訴求、合理分配社會利益的過程，它必須體現公正、公平等倫理訴求，公共性是其本質屬性和基本特征，倫理正當性就存在于公共性之中。這種公共性要求政府在決策過程中必須從公共利益出發，以公共利益為決策的內在依據和價值標準；同時，公共利益也具有共需、共享、共利等特性。反過來它也能鑄就行政決策的公共性。若重大行政決策偏離公共利益，其公共性就會蕩然無存，倫理正當性也就無從談起。由此可見。公共利益作為基石彰顯的公共性，是重大行政決策的倫理正當性的基礎。

其次，公共利益是重大行政決策必須遵循的價值標準。維護公共權益是重大行政決策獲得全社會認同的最基本的保證。從社會契約論和人民主權學說來看。公共權力是公民為了維護公共秩序和公共利益，通過契約讓渡給國家和政府的，權力屬于人民，政府行使權力必須以公共意志為依歸，旨在實現和增進公共利益。重大行政決策作為政府行使公共權力的一種方式，其倫理正當性也在于其對公共利益的維護，公共利益既是貫穿決策過程的目標主線，又是重大行政決策的終極目標和核心價值。在決策過程中，政府以實現和維護公共利益為目標指導行政決策。以是否維護和實現公共利益為衡量行政決策好壞的判斷標準，因此，公共利益構成了重大行政決策倫理正當性基礎。

再次，公共利益是重大行政決策獲得社會認同的基礎。毋庸置疑，只有以維護和實現公共利益為目標導向的行政決策才會獲得社會的認同和擁護。重大行政決策涉及資源和利益的分配，深刻影響著全體公眾的切身利益，獲得社會認同是其應當遵守的公共倫理。公共利益“是一種由公眾所定義的價值，一種依賴于公眾參與而達致的‘重疊共識”，它充分表達了大多數公眾的意愿和訴求，并且需要通過政府與公眾的對話協商達成共識。依據這種共識制定的重大行政決策才會順乎民情、合乎民意，才能獲得全社會的認同和擁護，才具備合法性和正當性的基礎；反之，不以公共利益為立足點的重大行政決策就會遭到公眾的質疑，損害行政決策的有效性。所以，公共利益是重大行政決策倫理正當性的基礎。

（二）重大行政決策倫理正當性的三大要素

在以公共利益為基礎的前提下，重大行政決策倫理正當性還包括公平正義、公眾參與、技術理性三大要素。

首先。公平正義是重大行政決策倫理正當性的基本要素。公平正義是指重大行政決策要堅持以公平正義為核心價值，以公共利益優先為宗旨，保障多元利益主體的參與權，形成公平公正的決策機制。具體而言，就是決策依據公正合理，決策程序公開透明，決策組織共同認可，決策公平、公正的實現。將公平正義作為重大行政決策倫理正當性的基本要素。主要體現在以下兩個方面：一方面，構建公平正義的決策規則和程序，包括分配公平和程序正義。分配公平不是指平均分配，而是指按照每個主體在公共事務中所作貢獻的比例來配置公共資源，使有各種有沖突的利益達到平衡狀態。程序正義則是指重大決策要確保每個公眾擁有平等參與決策的地位和權利，決策程序公正合法。另一方面，培育決策主體的公平正義精神。將公平正義理念內化為決策主體行政行為的基本原則，以此促使決策主體能動地發揮非理性因素的積極作用，以公共利益優先為宗旨，作出正確的、公眾認同的重大行政決策。

其次，公眾參與是重大行政決策倫理正當性的核心要素。公眾參與是指公眾及其代表以主體身份，以提供建議、發表評論、闡述利益訴求等方式，參與重大行政決策，并力求影響重大行政決策過程和結果的活動。公眾參與作為重大行政決策倫理正當性的核心要素，主要體現在以下兩個方面：一方面，公眾參與是重大行政決策合法性之所需?！罢卫淼暮戏ㄐ曰A在于民意，而民意獲得的基本途徑是公眾參與?！币虼耍卮笮姓Q策需要經由一個民主化的程序，讓公眾參與決策，提供建議，表達訴求，對政府的行政行為進行監督，從而使其合法化。另一方面，公眾參與是重大行政決策目標實現之所求。重大行政決策的目的在于通過決策的執行，實現行政目標。而公眾參與有利于確保重大行政決策的科學性、民主性和合法性，使決策得到公眾的認同和接受，推動重大行政決策順利而有效的實施，實現重大行政決策的目標。

再次，技術理性是重大行政決策倫理正當性的關鍵因素。技術理性是指通過理性的技術規則，使重大行政決策的效用最大化，即具有可行性、可操作性和高效率，能夠滿足決策目標所需要和解決的社會實際問題。技術理性作為重大行政決策倫理正當性的關鍵因素，主要體現在：一方面，技術理性是重大行政決策科學化的前提。技術理性可以使決策主體預先把握應該“做什么”“用什么做”和“怎么做”，采用什么樣的決策方法。同時通過運用不同的量化分析技術、決策效益評估等手段，對各個環節和內容進行系統分析和縝密計算，科學預測決策方案的可行性、可操作性和效率，以避免決策過程中受到非理性因素的消極影響，實現重大行政決策的科學化。另一方面，技術理性是重大行政決策維護和增進公共利益的重要手段。公共利益是重大行政決策的出發點和最終目的，通過技術理『生對重大行政決策進行科學的預測?？梢苑乐箾Q策的隨意性和盲目性，有助于以最小的成本實現公共利益最大化。

三、重大行政決策倫理正當性實現

重大行政決策的倫理正當性實現需要將以人為本作為價值基礎，以利益均衡為動力機制，以合乎法律為有效要件，以程序正義為制度保障，以決策效益為評估尺度，從而獲得社會的肯定和認同。

（一）以人為本：重大行政決策倫理正當性實現的價值基礎

以人為本是指在重大行政決策過程中，以人民群眾的根本利益為本，關注人民的生存狀態，重視人民群眾在行政決策中的作用，充分發揮他們的積極性，汲取他們的智慧，切實把人民群眾的利益放在首位，遵循執政為民、服務為本等原則，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，將人民的利益自始至終作為行政決策活動的出發點和落腳點。

以人為本作為實現重大行政決策倫理正當性的價值基礎，包含以下幾個方面的要求：首先，樹立以人為本的重大行政決策觀。在重大行政決策過程中，政府及其行政人員應樹立“以人為本”的重大行政決策觀，將決策建立在尊重人的尊嚴和價值的基礎之上，尊重和理解公眾的價值期待，努力尋求公共利益與私人利益之間的平衡，保障公眾的基本權利和利益，讓公眾滿意。其次，平等的倫理關懷。賦予每一個公眾平等的地位，使其都能夠通過合法渠道參與重大行政決策，表達他們的利益需求和期望。尊重公眾的人格平等，“行政決策結果、成果應該歸屬全體人民享有、應該惠及全體人民，不僅如此，在利益分享、利益分配過程中還要追求分配正義，盡量使得利益的分享公平公正?！痹俅危嘤妳⑴c文化，發揮其智慧和才能。在重大行政決策過程中，要引導公眾正確認識重大行政決策的目標和意義，增強公眾參與重大行政決策的意識和能力，激發公眾參與重大行政決策的積極性，鼓勵公眾選擇合法、理性的方式參與重大行政決策，發揮他們的智慧和才能。同時，政府要提高回應性，對公眾的意見和建議及時予以反饋，在維護公共利益的基礎上盡量滿足公眾的利益需求和期望并接受公眾的監督。第四，以德行政。以德行政包含兩個方面的內容：一方面，是行政體制的道德化。在行政體制改革中，塑造和培育以人為本的行政文化，營造鼓勵有道德的行政行為、嚴懲不道德行政行為的良好環境。另一方面，是行政人員的道德化。在重大行政決策過程中，要不斷提升行政人員的道德水平，增強行政人員的責任意識，樹立為人民服務和維護公共利益的宗旨，防止行政行為偏離以人為本的軌道。

（二）利益均衡：重大行政決策倫理正當性實現的動力機制

重大行政決策過程在本質上是一個多元利益均衡化的動態過程。在重大行政決策過程中，公眾基于對自身利益的追求，提出自己的見解并傾聽和接受他人的意見，力求達成一種理性的共識，使整個利益格局保持相對穩定的一種態勢，即實現利益的均衡化。這種追求利益均衡化的理念可以轉化為重大行政決策倫理正當性實現的動力機制，促使公眾積極參與公共協商并形成一種理性能力和道德能力，促進公共利益最大化的實現。

利益均衡可以轉化為推動重大行政決策倫理正當性實現的動力機制主要體現在以下幾個方面：首先，共同價值認同的推動?！霸谌后w內部對共同價值的認同是維護一個群體穩定的必要條件，在群體之間對一些價值的相互認同是進行對話、達成共識的先決條件?！痹谥卮笮姓Q策過程中。人們一旦認同利益均衡化符合既有的共同價值體系，能夠滿足人們的某種需要，具有一定的有用性，就會自愿接受其引導，并逐漸將其內化為一種行為準則予以施行。其次，公共利益的驅動。重大行政決策涉及到大多數甚至全體人民群眾的共同利益，雖然公眾有其自身的利益訴求，但不能像處理私人事務那樣只著眼于自己的私人利益目標的最大化，而必須從公共利益出發，以公共理性對自己行為作出約束，承擔公民應盡的義務。并且政府及其行政人員應積極促進公共利益的實現，以推動重大行政決策倫理正當性的實現。再次，主體效益的刺激。效益需求是重大行政決策倫理正當性實現的原動力，各利益主體在重大行政決策中獲得顯性或隱性的效益，有助于調動其積極性，而且這種效益的刺激是利益主體自我需要的結果，一旦產生，可以引導其積極參與重大行政決策。并將其轉化為利益主體自愿推動重大行政決策倫理正當性實現的原生動力。

（三）合乎法律：重大行政決策倫理正當性實現的有效要件

合乎法律是指重大行政決策要符合法律法規的規定。重大行政決策要得到公眾的認同和接受，獲得倫理正當性，就必須符合法律法規的相關規定，這是由法律性質所決定的，也是法治政府對重大行政決策的必然要求。與此同時，通過法律的規范性和公開性。還可以實現對重大行政決策過程中公共權力的運用進行有效的控制，確保決策主體以公共利益最大化為決策依據。所以，合乎法律是實現重大行政決策倫理正當性的有效要件。

合乎法律作為重大行政決策倫理正當性實現的有效要件，主要體現為對重大行政決策進行合法性審查。首先，完善重大行政決策合法性審查主體制度。要以政府法制機構為審查主體，切實加強政府法制機構和隊伍建設。夯實法制工作基礎，強化政府法制機構的權威。將符合條件的社會組織、律師事務所的審查作為補充，充分發揮社會組織和律師事務所的作用。另外，政府法制機構還可以根據工作需要。聘請法律專家進行合法性審查和論證。將專家意見確定為重大行政決策合法性審查的重要依據之一。其次，明確重大行政決策合法性審查標準。審查標準是重大行政決策合法性行政審查制度的核心要素，主要包括以下幾個方面：一是職權標準。衡量重大行政決策機關是否在法定職責、權限內依法正當行使職權。二是內容標準。重大行政決策的內容要符合法律法規規定的范圍，公正、合理、明確、具體、適當。三是程序標準。包括是否符合法定步驟，是否符合法定順序，是否符合法定形式。是否符合法定時限。是否符合正當法律程序的要求。再次，合法性審查結論應當作為重大行政決策的重要依據。完善重大行政決策合法性審查機制，將合法性審查確定為重大行政決策過程中的關鍵環節。明確規定合法性審查意見書的法律效力，使合法性審查意見書成為政府審議重大行政決策的重要依據，為重大行政決策提供法律保障。

（四）程序正義：重大行政決策倫理正當性實現的制度保障

程序正義是指在重大行政決策過程中，不僅要保證決策結果是公平、合理、合法的，而且要以人們“看得見的方式”來實現正義，即確保決策過程符合公平正義的要求。程序正義具有工具性價值和內在價值的雙重屬性。一方面，通過正當程序的理性設計，“將應然的權利與義務轉化為實然的權利與義務。將靜態的憲法與行政法律制度轉化為動態的政策過程，實現對公共權力的合理性限制”；另一方面，程序正義強調，把對人的價值的尊重和公共利益價值的維護內化于正義的程序中，確保決策過程不偏離公共性的要求，并得到公眾的理性認可。程序正義的工具性價值和內在價值是相輔相成的。也正是基于此，程序正義才能成為實現重大行政決策倫理正當性的制度保障。

程序正義作為重大行政決策倫理正當性實現的制度保障的必要條件。首先，需要完善重大行政決策程序立法制度。目前，我國重大行政決策立法多為政府規范性文件和行政規章，法律位階較低且比較分散，而且存在著對重大行政決策界定和范圍上的模糊不清問題，重大行政決策程序監督機制不完善。重大行政決策程序規定偏重于效率而忽略公平等問題。所以，要進一步完善重大行政程序立法制度，應明確重大行政決策的范圍，統一重大行政決策程序，將重大行政決策程序納入法治軌道。其次，落實重大行政決策法定程序制度。具體而言，加強重大行政決策程序制度建設，健全依法決策機制，實行重大行政決策公眾參與制度、專家論證制度、風險評估制度、合法性審查制度和集體討論決定制度，以適當的方式強化對重大行政決策程序的有效監督，確保重大行政決策按照規定的程序運行。再次，健全民主參與決策機制。加強對公眾參與的宣傳和教育，增強公眾參與意識；拓寬公眾參與渠道，充分聽取公眾的合理化意見和建議；完善聽證制度和信息公開制度，保證重大行政決策的開放性和透明性；健全決策專家咨詢機制，廣泛征求專家學者和資深人士的建議。

（五）決策效益：重大行政決策倫理正當性實現的評估尺度

決策效益是指政府作為公共權力機構，對社會公共資源進行配置所產生的效益，其本質是建立在社會公平的基礎之上的公共利益最大化。決策效益作為技術理性的一種重要分析基礎，一方面，可以幫助重大行政決策研究者從公共利益出發，提供可行、有價值的決策建議，另一方面。還可以幫助決策者對備選方案的效益進行理性的預測，選擇出效用最大的決策方案。因此，應將決策效益作為重大行政決策倫理正當性實現的評估尺度。

決策效益作為實現重大行政決策倫理正當性的評估尺度，需從以下幾個方面進行衡量：首先，重大行政決策的公平性。公平性是指重大行政決策在相關利益群體之間分配的公平程度。一方面，政府及其行政人員作為公共權力的代表者，在決策效益評估中應處于價值中立的位置，不能偏私于利益分配中的任何一方，要注重利益分配的公平性。另一方面，重大行政決策的決策效益評估必須兼顧公平和效率。決策效益評估要關注決策實踐對社會、政治、經濟發展以及人民群眾生活水平提高產生的效果。在社會公平的基礎上維護和增進公共利益。其次，重大行政決策效率。重大行政決策的效率就是政府與行政人員在實現決策目標時所付出的投入與其產出的比率，其中，投入是指實行某項重大行政決策所耗費的社會資源，產出是指實行重大行政決策產生的實際效益。根據重大行政決策投入和產出的邏輯關系。通過決策者和研究者對各備選方案進行決策效益評估，從中選擇出以較小的投入獲得最大效用的決策方案，確保公共利益的最大化。再次，重大行政決策的有效性。有效性是指重大行政決策實現其預定目標的程度。重大行政決策都是依據特定的公共問題而開展的，有其特定的目標，這個目標既可以是量化的。也可以是非量化的。但必須是明確和適度的。對決策目標和實際效益進行比較，評估重大行政決策的有效性，及時調整決策方案，保持重大行政決策實際結果與決策目標的一致性，能夠促進重大行政決策目標的實現。

（責任編輯：牟春野）