關(guān)于差別化土地管理理論解釋及政策體系創(chuàng)建研究

劉輝

摘要：我國(guó)土地資源總量大，但人均面積較小，并且存在空間異質(zhì)性，如果采取統(tǒng)一的管理模式對(duì)全國(guó)的土地資源進(jìn)行調(diào)配使用，必然會(huì)造成大規(guī)模的土地資源浪費(fèi)和不合理利用。所以必須探索出一個(gè)精細(xì)化、差別化的土地開發(fā)管理模式，有針對(duì)性地對(duì)土地資源進(jìn)行管理使用。這樣才能有效提升我國(guó)土地資源的利用效率和生產(chǎn)效益。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)行，土地管理和使用方式也面臨著一場(chǎng)巨大的變革。本文通過(guò)對(duì)土地差別化管理的含義和目的進(jìn)行闡述，明確土地差別化管理的作用和重要意義，提出土地差別化管理政策體系的建設(shè)方法以及相關(guān)政策的支撐。希望能夠使我國(guó)有限的土地資源的利用效率和經(jīng)濟(jì)效益得到提升，保障社會(huì)公平。

關(guān)鍵詞：差別化土地管理；理論解釋；政策建設(shè)

我國(guó)幅員遼闊，土地面積約為960萬(wàn)平方千米，但是由于跨經(jīng)緯度以及所處氣候類型不同，土地類型也多種多樣。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的不斷加快，各地土地資源和管理模式出現(xiàn)了巨大的差異，不同區(qū)域的發(fā)展水平也出現(xiàn)了顯著的不同。同時(shí)，隨著我國(guó)人口數(shù)量的不斷增加和土地資源的污染浪費(fèi)不斷加劇，我國(guó)部分土地資源出現(xiàn)了污染嚴(yán)重?zé)o法使用的的情況，部分地區(qū)的土地也出現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)退化現(xiàn)象。因此，我國(guó)迫切需要一種更為精細(xì)、有效的土地管理和使用模式。本文就該問(wèn)題進(jìn)行分析和探討，以期該問(wèn)題能夠得到解決。

一、差別化土地管理的涵義及目的

（一）涵義

2006～2020年《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》中明確提出了：“要根據(jù)資源環(huán)境承載力、土地利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力按照區(qū)域主體功能定位和發(fā)展方向，實(shí)施環(huán)境資源、土地開發(fā)格局以及人口與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局等內(nèi)容的差別化土地利用政策。[1]”通過(guò)各種文獻(xiàn)從不同角度對(duì)差別化土地管理進(jìn)行的描述，最終總結(jié)出了差別化土地管理的涵義：差別化土地管理就是土地管理模式的創(chuàng)新。是在特定時(shí)期所采用的對(duì)不同的土地類型采取的因地制宜的管理和使用方法。

其中，所謂的差別化就是新時(shí)期為了提高土地資源的利用效率，使區(qū)域發(fā)展更加平衡的土地使用管理模式。差別化的土地管理不同于以往的土地供應(yīng)、整治、地價(jià)調(diào)控、耕地保護(hù)、土地管制等政策差別化管理，而是以空間、時(shí)間、土地類型、產(chǎn)業(yè)種類和使用部門當(dāng)做參考因素進(jìn)行一體化管理的土地管理模式。

（二）目的

當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到了資源和環(huán)境問(wèn)題的制約，一些地區(qū)由于缺乏資源或者環(huán)境污染嚴(yán)重而導(dǎo)致發(fā)展相對(duì)滯后，迫切需要一種新的發(fā)展方式，來(lái)解決資源和環(huán)境問(wèn)題的矛盾。而從差別化土地管理的含義可以看出，差別化土地管理模式就是為了解決當(dāng)前城市擴(kuò)張與土地資源矛盾而產(chǎn)生的平衡發(fā)展手段。通過(guò)對(duì)不同土地類型進(jìn)行差別化管理，能夠有效提升土地資源的利用效率，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高土地使用水平。同時(shí)通過(guò)對(duì)不同土地資源類型進(jìn)行合理利用，還能夠有效地平衡區(qū)域發(fā)展水平，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

二、差別化土地管理的意義

我國(guó)土地資源空間異質(zhì)性普遍存在，現(xiàn)行的土地管理制度和政策具有較強(qiáng)的適用性，但是缺乏針對(duì)性，使得一些土地資源質(zhì)量較差，地區(qū)發(fā)展不足，質(zhì)量較好的地區(qū)發(fā)展也受到了限制。而差別化的土地管理模式能夠根據(jù)不同的土地資源類型進(jìn)行分類管理，提高不同土地類型的針對(duì)性和有效性利用，更加精細(xì)地對(duì)土地利用類型進(jìn)行分化管理。這樣就能有效提高土地資源利用效率，提高土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。

三、差別化土地管理政策體系的建設(shè)

（一）差別化土地管理的內(nèi)容和措施

1.建設(shè)用地的差別化管理

不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不同，所以，對(duì)于土地的依賴程度也有所差別。區(qū)域土地利用方式和特征也存在著空間異質(zhì)性，所以對(duì)于建設(shè)用地的差別化管理十分必要。對(duì)于建設(shè)用地的差別化管理，需要控制建設(shè)用地的總量，提高土地利用效率，使建設(shè)用地朝著專業(yè)化、集約化方向發(fā)展[3]。

2.統(tǒng)籌管理合理布局

隨著供給端的作用減弱，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。不同的產(chǎn)業(yè)類型、同一產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展時(shí)期對(duì)于土地要素的需求也存在著明顯的差異，同樣，區(qū)域產(chǎn)業(yè)的用地效益也存在不同。當(dāng)前，對(duì)于土地使用結(jié)構(gòu)調(diào)整主要是從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)變，但是第三產(chǎn)業(yè)也不能忽視，尤其是房產(chǎn)地產(chǎn)領(lǐng)域用地，也需要進(jìn)行調(diào)整。

3.土地管理規(guī)則因地制宜

土地區(qū)塊的異質(zhì)性和區(qū)域主體功能的異質(zhì)性使得當(dāng)前大部分地區(qū)的土地功能和主體功能不能達(dá)成一致，這也使土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及生態(tài)效益得不到統(tǒng)一。這也要求需要更加精細(xì)、有針對(duì)性的土地領(lǐng)用管理制度的出現(xiàn)。2010年《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)因地制宜、一省一制度的差別化土地管理模式正式開始使用，并有效地推動(dòng)了主體功能區(qū)的建設(shè)。所以，針對(duì)不同功能區(qū)實(shí)行差別化管理，因地制宜統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地開發(fā)等是差別化土地管理的重要內(nèi)容。

（二）差別化土地管理的政策支撐

土地管理方式的變革涉及到眾多部門，也必然伴隨著主體利益的變革、職能部門的調(diào)整以及產(chǎn)業(yè)類型的轉(zhuǎn)變，甚至還會(huì)受到相關(guān)體制的阻礙。為了避免相關(guān)問(wèn)題的出現(xiàn)，使土地差別化管理順利進(jìn)行，必然需要有相關(guān)政策體系的支持。其中最主要的就是試點(diǎn)政策、補(bǔ)償政策以及監(jiān)督政策的制定和實(shí)施。這樣才能保證各地差別化土地管理政策能夠順利建立、推行，使不同的土地類型可以發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。

四、結(jié)論

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然推動(dòng)土地資源的利用朝著專業(yè)化、集約化方向轉(zhuǎn)變，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同也要求著土地管理和利用模式發(fā)生變革。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新時(shí)期，推動(dòng)土地管理利用模式朝著差別化、多元化方向發(fā)展是大勢(shì)所趨，而對(duì)于差別化土地管理制度的建設(shè)也刻不容緩。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于印發(fā)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006 ～ 2020年）的通知.2008-10.06.

[2] 國(guó)土資源部. 關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理的意見.2013- 04-10.

[3]孫雪梅.土地差別化政策或年內(nèi)出臺(tái)[N].京華時(shí)報(bào)， 2011-08-30 （ 003）.

[4]楊遴杰.什么是真正的差別化土地管理[N].東方早報(bào)，2012-09-10 （ A23）.