政府法制機構隊伍建設的困境與出路
——以設區的市級及縣級政府法制機構隊伍為視角

文/李偉業

李偉業 湖北省隨州市人民政府法制辦公室主任、黨組書記

政府法制工作是一項基礎性、綜合性、全局性的工作，需有一支強有力的法制隊伍去實施和推進。囿于體制、編制等諸多因素，政府法制隊伍建設仍徘徊不前，法制機構工作人員不足、素質不高等問題已成為當前政府法制工作中的一大難題。如何找到一條政府法制機構隊伍建設的有效出路以使政府法制機構隊伍建設走出困境是政府法制機構隊伍建設的重大現實問題。

法治國家建設中政府法制工作機構的角色定位及干部隊伍面臨的困境

隨著“依法治國，建設社會主義法治國家”方略的深入推進，政府法制機構的作用越來越凸顯。2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》第42條規定：各級人民政府和政府各部門要充分發揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。2014年十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》確立了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的總目標。就履行政府職能、健全決策機制、深化行政執法體制改革、規范執法、行政權力制約和監督、政務公開等六個方面提出的新任務、新要求，基本上都與政府法制工作密切相關，所涉事項基本上是由政府法制機構來主導或者參與實施，如，重大行政決策合法性審查、政府法律顧問推行等。2015年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》規定：重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草，有效防止部門利益和地方保護主義法律化。建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。修改后的行政訴訟法要求政府負責人應當出庭應訴。在實踐中，大多數被訴行政案件是由政府法制機構為具體承辦的部門，為做好政府負責人出庭應訴，政府法制機構必將要抽出更多時間、精力做好各項應訴工作。另外，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，這使得政府法制機構出庭應訴的任務陡然增加。這些規定都使政府法制機構工作任務有了新的增加。

從政府法制工作機構的上述職能可以看出，政府法制工作機構的工作人員可以說扮演著法律人的所有角色。“立法者”，設區的市人民政府法制工作機構擔負政府規章制定的主要工作，并協助同級人大及其常委會進行地方性法規立法；“法官”，承擔行政復議工作，對本級政府所屬部門及下級人民政府的行政行為進行“裁判”；“律師”，代表本級政府出庭應訴，將來實施公職律師制度，有法律職業資格的政府法制工作人員就可以成為公職律師；法律顧問，承擔政府法律事務；“教授”，對行政執法人員進行必要的日常培訓。政府法制機構的工作人員承擔著如此眾多的重要任務，無疑需要足夠的較高素質的人員來擔任。然而，市州級及以下的政府法制工作機構干部隊伍存在著人員能力與承擔的工作不相匹配、不相適應的困境。

2004年《全面推進依法行政實施綱要》、2008年《關于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年《關于加強法治政府建設的意見》都明確提出了加強政府法制機構和隊伍建設的任務。政府法制工作系一項基礎性、綜合性、全局性的工作，需有一支強有力的法制隊伍去實施和推進。囿于體制、編制等諸多因素，設區的市級及縣級政府法制隊伍建設仍徘徊不前，法制機構工作人員不足、素質不高等問題已成為當前政府法制工作中的一大難題。

（一）隊伍配備不足

在政府法制工作中，法制機構在做好規范性文件審查與備案、行政執法監督、行政案件復議與應訴、行政執法矛盾調處以及承擔大量法律事務、政府規章制定等工作的同時，還應承擔起政府依法行政的統籌規劃、組織協調、指導監督和依法行政考核等工作任務。特別是中央提出簡政放權，很多行政職權下放到設區的市級及縣級政府行使，其組成部門承擔的職能相應增加，政府法制工作機構的工作量也相應增加，政府法制工作機構要完成行政復議及行政應訴、承擔法律事務、執法監督及培訓、政府規章立法及規范性文件審查、綜合工作等五大項工作，按照“AB角工作制度”要求，每項工作至少兩人，需要配備10人。即便按一人配備，也需要5人。然而，設區的市一級人民政府，還存在配備不足10人的情況（有的名義上有10人以上，但被政府辦其他內設機構借用的情形也較普遍），縣級人民政府多在3人以下，有的甚至只有一人，相當數量的政府組成部門沒有專門的法制機構和工作人員，嚴重影響了工作的正常開展。

（二）隊伍整體素質有待提高

美國法學家霍姆斯在《普通法》一書中提出一個著名論斷：法律的生命不在于邏輯，而在于經驗。政府法制工作是一項專業性、綜合性較強的工作，其工作人員需具有較強的法學理論素養，豐富的法律實務經驗以及綜合協調能力，一個成熟的政府法制工作機構干部，不僅需要經過系統的法律培訓，還要經過長期的法律實務工作歷練。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中要求，國家統一法律職業資格制度實施后，黨政機關擬擔任法律顧問的人員應當具有法律職業資格或者律師資格。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議作出了《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》， 《中華人民共和國公務員法》在第二十三條中增加一款，作為第二款：“國家對行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員實行統一法律職業資格考試制度，由國務院司法行政部門商有關部門組織實施。”《中華人民共和國行政復議法》在第三條中增加一款，作為第二款：“行政機關中初次從事行政復議的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。”《中華人民共和國行政處罰法》在第三十八條中增加一款，作為第三款：“在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。”

而在現實工作中，政府法制工作機構的干部有一部分并沒有經過系統的法律培訓，有的是為了解決待遇安排的，更多的人沒有法律職業資格或律師資格。隊伍的穩定性也不夠，頻繁的調動使一些干部沒有機會得到長期的法律實務工作歷練。

（三）政府法制工作機構干部的政治待遇、經濟待遇較低，難以選拔并留住人才

前文說過，政府法制工作機構的干部實際承擔著“立法者”、“法官”、“律師”、“法律顧問”和“教授”等多重角色，并且逐步要求具有法律職業資格，門檻將和法官、檢察官、律師一樣高，然而，和一些傳統的所謂強勢部門相比，政治待遇的解決、未來的發展空間都處于劣勢；和律師、法官、教授甚至公司法律顧問相比，經濟上的收入差距是明顯的。因此，政府法制工作機構對于高素質的法律人來說幾乎沒有什么吸引力，導致政府法制工作機構難以招錄或遴選到合適的干部，更談不上遴選到成熟的干部。政府法制工作機構培養的干部因為綜合素質高，一有機會，就被更高層級的機構遴選走，或者被相對強勢的同級黨政部門看中調走，有的干脆辭職做律師。這就導致本就捉襟見肘的隊伍還要經常面臨缺額的困境。

加強設區的市級及縣級政府法制工作機構隊伍建設的路徑思考

國務院《全面推進依法行政實施納要》、《關于加強法治政府建設的意見》均明確指出，各級人民政府及政府各部門要切實加強政府法制機構和隊伍建設，為他們開展工作創造條件；要加大對法制干部的培養、使用和交流力度，重視提拔政治素質高、法律素養好、工作能力強的法制干部。根據上述規定，筆者提出以下幾個方面的思考：

（一）著眼長遠，加強設區的市級及縣級政府法制工作機構干部隊伍的正規化、專業化、職業化建設

一個成熟的政府法制工作機構干部需要經過系統的法律專業培訓和長期的法律實務工作的歷練，因此，不能急于求成和拔苗助長。

《決定》明確提出，“推進法治隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。完善法律職業準入制度，健全全國統一法律職業資格考試制度，建立法律職業人員統一職前培訓制度。” 政府法制工作專業性、綜合性較強，法制工作人員除了需要具有行政管理、協調能力外，還更應具有較高的法學理論素養，較強的法律適用能力，豐富的法律實務經驗。因此，隨著依法治國全面實施，依法行政深入推進，建設法治政府的步伐加快，就應當加強法制隊伍的正規化、專業化、職業化建設，才能更好承擔起涉及面廣、難度大且日益繁重的政府法制工作。要實現政府法制隊伍職業化，本著寧缺毋濫的原則，把握好政府法制工作人員的進入“門檻”，嚴格準入條件，不把政府法制工作機構作為解決干部職級待遇的安置所。同時，要像法官、檢察官、律師那樣，將接受培訓作為政府法制工作人員的權利進行制度性規定。

（二）在政府法制工作機構探索實行聘任制公務員制或列入專業技術類公務員管理

在現行的公務員體制下，難以解決政府法制工作機構工作人員政治待遇和經濟待遇方面的問題。政治待遇上，政府法制工作特性需要干部長期留在政府法制工作機構，受編制及職數的限制，成熟的干部進不來，年輕干部留不住也不能留，有機會要放他們走，不能耽誤他們。經濟待遇上，目前，政府法制工作機構的公務員基本上是列入綜合管理類公務員，待遇與行政級別直接掛鉤，政治待遇上不去，經濟待遇相應地受到影響，與其他法律人相比差距更大。解決此類問題可以從以下兩個途徑著手：

其一，在政府法制工作機構中實行聘任制公務員。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《聘任制公務員管理規定(試行)》第五條規定：機關聘任公務員，主要面向專業性較強的職位，確有特殊需要的，也可以面向輔助性職位。聘任為領導職務的，應當是專業性較強的職位。專業性較強的職位，是指具有低替代性，要求具備經過專門學習才能掌握的專業知識、專業技能的職位。政府法制工作機構工作人員需要具備法定的執業資格，并需要經過長期的學習、歷練才能掌握并熟練運用法律專業知識、法律專業技能，符合該條規定的專業性較強的職位條件要求，依法可以采取聘任制。這樣可以大幅提高其報酬，而且聘任比招錄或遴選公務員要簡便，相對高額的報酬一方面可以吸引成熟的法律人參加政府法制工作，另一方面也可以留住已經成長起來的政府法制工作干部，從而使政府法制工作機構減少缺額的幾率，確保政府法制工作機構有充足的高素質工作人員。

其二，將政府法制工作機構中有法律職業資格的工作人員納入專業技術類公務員管理，讓他們憑專業水平晉升等級，解決待遇問題，從而擺脫行政職級和職數的限制。這樣可以鼓勵他們專心鉆研業務，而不去擠行政職級的獨木橋。

（三）法官檢察官遴選，尤其是遴選行政審判法官或從事行政審判監督、行政執法監督的檢察官時，優先考慮從政府法制工作機構中具有法律職業資格的工作人員中遴選

2017年9月1日，全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，從2018年1月1日起，政府法制工作機構中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問工作的公務員將逐步由具有法律職業資格的人擔任，具備和法官檢察官一樣的職業資格要求，而且經過政府法制工作機構相關工作的歷練，這些公務員對行政事務更加熟悉。另外，目前政府法制工作機構中具備法律職業資格的工作人員一般都申請了公職律師，具備法官檢察官遴選的條件。這樣，可以為政府法制工作機構的工作人員提供更多的出路，以便他們專心從事法律業務工作，對政府法制工作干部、政府法制工作以及審判檢察工作都是有益的。

（四）加強培訓

法官、檢察官、律師都有法定的培訓要求，而且實際上也能受到經常性的培訓。政府法制工作人員作為法律職業共同體的一員，也應當接受經常性的、專業性的培訓。首先，從制度上要保障政府法制工作人員接受培訓的權利和機會，將政府法制工作機構中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問工作的公務員全部納入公職律師范圍，以保障其作為律師應當享有的權利。其次，完善政府法制隊伍業務培訓機制。要建立上下級政府法制業務培訓指導制度，針對當前法制工作中存在的重點、疑點、難點問題，上級政府法制機構應及時通過定期或不定期的方式組織培訓，加強業務交流和學習，進而提高法制隊伍的業務素質和工作能力。