構建對監察委的完整『監督鏈條』
—— 本刊專訪華中科技大學國家治理研究院特聘研究員、武漢大學教授虞崇勝

采訪_本刊記者（發自湖北武漢）

2018年3月23日，中華人民共和國國家監察委員會正式揭牌，并舉行了國家監察委員會副主任、委員憲法宣誓儀式，監察體制改革取得了階段性的重大成果。然而，監察體制改革作為國家政治體制改革的重要組成部分，并不是以國家監察委員會的成立而告終結的。

各級監察委員會的成立，并不意味著監察體制改革的任務已經完成，而是表明監察體制改革進入了深水區，如何深化改革、鞏固改革的成果，將成為后續面臨的迫切問題。比如，如何構建對監察委的完整“監督鏈條”，就是社會各界關注的話題。近日，本刊記者（以下簡稱“記”）就此問題專訪了華中科技大學國家治理研究院特聘研究員、武漢大學教授虞崇勝（以下簡稱“虞”）。

監察體制改革是權力監督體系的改革

記：監察體制的改革是社會各界都在關注的事。我們是不是可以認為，到現在監察體制改革的任務已經基本完成了？

虞：由于國家政治體制改革是一個長遠和復雜的歷史任務，加之反腐敗的形勢依然嚴峻，所以，監察體制改革仍然走在半程路上，面臨著繼續深化改革的繁重任務。

正如中央紀委副書記肖培在答記者問中談到的：憲法修正案、監察法草案審議通過，國家監察委員會組建完成，監察體制改革才進入深水區。在實踐中，還面臨著一系列需要深化探索實踐的問題。比如，如何依法依規行使職權，實現人員力量在政治上思想上行動上高度融合，將監察職能向基層延伸，授予派駐機構部分監察職能，構建權威高效體制機制，實現國家監察體制改革與司法體制改革有機對接，提升紀檢監察干部政治站位和業務本領等等。

我們要牢固樹立“四個意識”，自覺忠于憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法，以賦予監察委員會憲法地位為契機，繼續深化國家監察體制改革，推動制度優勢轉化為治理效能，深入推進反腐敗斗爭，鞏固壓倒性態勢，向奪取壓倒性勝利前進。2018年3月25日至27日，中共中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際在云南省調研時強調，紀檢監察機關要堅持黨對反腐敗工作的集中統一領導，一體貫徹監督執紀問責和監督調查處置雙重職責，加強紀法貫通、法法銜接，促進全面融合，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

由此可知，各級監察委員會的成立，并不意味著監察體制改革的任務已經完成，而是表明監察體制改革進入了深水區。而如何深化改革、鞏固改革的成果，將成為后續面臨的迫切問題。

記：這輪監察體制改革與原來的反腐力量的整合模式有何區別？

虞：如果從歷史梳理來看，與以往的恢復性創設型改革不同：此次監察體制改革源于原有反腐敗體制的低效能困境，目的是實現新制度框架下資源的有效整合。原有反腐敗機構力量分散，職能交叉，監察權力的行使沒有形成一種合力，監察工作容易受到地方的限制，缺乏獨立性；執紀執法邊界不清；紀委監察反腐實踐遭遇合法性質疑；監察機關定位不準，職能過窄，獨立性保障不夠，監察手段有限，監察對象范圍過窄，監督程序不夠完善，難以有效整合監督資源。

必須明確，國家監察體制改革的本質是權力監督體系的改革。這一改革的制度邏輯實際是將原來權力監督的分散格局整合為一個統一的內部機構——監察委員會。監察委員會將隸屬政府行政序列的行政監察機關改造為向各級人民代表大會負責的國家監察機關，覆蓋的監察對象也從政府行政序列公職人員擴大到行使公權力的所有公職人員。與此同時，明確規定新的監察委員會主任由紀委書記兼任，將黨的紀委檢查與國家監察統一起來。這一制度設計的邏輯背后不僅體現了權力監督從過去分散的黨內紀律監察機關、政府內部的行政監察機關、司法系統的人民檢察機關重新整合為一個單一的機構，而且還反映出中國當下政治的最大特色——堅持中國共產黨的集中統一領導。因此，國家監察體制改革將推動政治體制改革，直接影響到我國政治體制格局的變遷。

監察委的運行存在亟待解決的問題

記：那么，從目前的實踐來看，監察委員會的運行是否還存在尚待解決的問題呢？

虞：目前，國家監察委員會和省、市、縣三級監察委員會已全部完成組建，國家監察體制改革已經取得重大階段性成果。然而，從北京、山西、浙江三地試點地區的實踐來看，監察委員會的運行尚存在一些待解決的問題。

其一，監察體制改革向基層延伸問題。中國是一個寶塔型社會，廣大的基層社會是支撐國家體制的基礎。按《監察法》規定，監察委員會只設到縣市區，這樣就存在基層社會如何監察的問題。監察體制改革如果不能延伸到基層社會，監察體制改革成果就不能落地，不僅不能實現監察全覆蓋，而且還會直接影響到監察體系的整體效能，甚至關系到監察體制改革的成敗。

其二是內部機構互動問題。例如監察委員會內部的案管、監督、調查、審理各部門之間的相互配合、相互制約問題、紀法銜接問題。原有紀委負責查處黨內違紀問題，違法問題則由原有檢察院的反貪、反瀆部門負責。在新的監察委員會中，執紀審查機構實際整合了原有的紀委與檢察院職能，那么在具體的運行過程中，如何讓原有的兩個機構職能在新制度架構下最大效能地發揮功效成為重要的問題。

其三是外部機構互動問題。即紀檢機關、監察機關與司法執法機關相互銜接、執紀與執法相互貫通問題。這包括紀檢機關、監察機關與公安機構、檢察機關和審判機關在監察程序與司法程序上的有序對接和相互制衡。

其四是內部監督與外部監督互動問題。例如，監察委內部集體決策、請示報告、回避、涉案款物管理、借用人員管理等與人大監督、社會監督等之間如何有效互動也是重要的議題。

記：也就是還任重道遠，但我們不能有絲毫松懈。

虞：是的。行百里路半九十。從一定意義上講，深化監察體制改革較之于各級監察委員會的建立是更為艱難的事情。因為這將涉及權力關系調整、制度執行力以及如何將制度優勢轉為治理效能等方面問題。根據調查研究得來的實證材料和三省市試點情況的深入分析研究，我們認為，深化監察體制改革需要著重解決以下六個方面的問題：完善國家監察法律體系；健全紀委與監察委合署辦公制度；促進監察委與司法機關分工與銜接；理順監察委員會內部關系；將監察體制改革向基層延伸；將體制優勢轉化為治理效能。

監察委將受到多重方面的監督

記：監察委的權力運行由誰監督，怎樣對監察委進行監督？

虞：對監察委的監督實際包括內部監督和外部監督。中央紀律檢查委員會副書記、國家監察委員會主任楊曉渡說：“我們內部有非常嚴格的監督機制，有干部監督室，將來要負責監督監察委的工作和監察委的干部；內部有機關紀委，負有黨紀的監察職能和監察法規定的監督職能。同時，我們還要接受黨中央的監督，全國人大也要依法對我們進行監督。監察委也要接受社會的監督，包括輿論監督。”

廣東省紀委書記、監察委主任劉建超在接受媒體記者采訪時，專門談到對監察委監督問題，他說：監察委要受到多重監督。首先是黨委的監督，監察委會年度工作計劃都要由黨委通過；其次是人大的監督；第三是同公安機關、同檢察機關之間的相互監督。劉建超還披露了對監察委采取留置措施的監督情況。比如，解除留置過程要做好兩個銜接：一是從留置到逮捕的銜接；二是檢察院將案件退回后到解除留置的銜接。

第一種情況，要先解除留置，再實施逮捕，基本上在同一天完成，實現無縫銜接。監察委做出移送決定，經過黨委會批準，根據被調查對象所涉嫌的犯罪事實，決定對他的案件移送檢察機關起訴。檢察機關事先跟監察機關對接，對有關證據材料和起訴意見書進行審核，認為符合逮捕條件的就要解除留置。在審查起訴意見時，如果說可以接收了，就辦理相關手續。

第二情況，因被調查對象尚不構成犯罪，被檢察院退回后應及時解除留置。因此，必須設置解除留置條件，如果經過仔細審查，認為證據確實不足，確實不涉嫌違法犯罪或者不夠起訴標準，就應直接解除留置。而且，監察調查所有結果最后要在法庭上得到印證。

由上可見，監察委工作的每一個環節都是受到監督的，那種“誰來監督監察委”的問題，應該說是個偽問題。

記：《中華人民共和國監察法》對監察機關和監察人員的監督有哪些具體規定？

虞：為了有效監督監察委，根據試點省市的經驗和社會各界的建議，《中華人民共和國監察法》專設第七章（共八條）“對監察機關和監察人員的監督”，從而構建起監督監察委及其人員的完整鏈條。

關于監督主體，第五十三條規定：監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。

關于監督對象，第五十四條規定：監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。第五十五條規定：監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督，建設忠誠、干凈、擔當的監察隊伍。第五十六條規定：監察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質，熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力，自覺接受監督。

關于限制條款，第五十七條規定：對于監察人員打聽案情、過問案件、說情干預的，辦理監察事項的監察人員應當及時報告。有關情況應當登記備案。第五十八條規定：辦理監察事項的監察人員有下列情形之一的，應當自行回避，監察對象、檢舉人及其他有關人員也有權要求其回避：（一）是監察對象或者檢舉人的近親屬的；（二）擔任過本案的證人的；（三）本人或者其近親屬與辦理的監察事項有利害關系的；（四）有可能影響監察事項公正處理的其他情形的。第五十九條規定： 監察機關涉密人員離崗離職后，應當遵守脫密期管理規定，嚴格履行保密義務，不得泄露相關秘密。監察人員辭職、退休三年內，不得從事與監察和司法工作相關聯且可能發生利益沖突的職業。

關于被調查人權利保障，第六十條規定，監察機關及其工作人員有下列行為之一的，被調查人及其近親屬有權向該機關申訴：（一）留置法定期限屆滿，不予以解除的；（二）查封、扣押、凍結與案件無關的財物的；（三）應當解除查封、扣押、凍結措施而不解除的；（四）貪污、挪用、私分、調換以及違反規定使用查封、扣押、凍結的財物的；（五）其他違反法律法規、侵害被調查人合法權益的行為。受理申訴的監察機關應當及時處理。申訴人對處理不服的，可以向上一級監察機關申請復查，上一級監察機關應當及時處理，情況屬實的，予以糾正。

關于連帶責任，第六十一條規定：對調查工作結束后發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，監察人員嚴重違法的，追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。

因此，應該說，監督監察委及其人員的完整鏈條已經建立起來，今后的問題是如何不折不扣地貫徹落實了。