村鎮規劃在城鄉規劃管理中的政策關系建議

施秀林

【摘要】：隨著我國城鎮化、城鄉一體化發展，村鎮規劃，已經成為了城鄉規劃管理中的重要部分。筆者結合了自身所在單位，即云南省曲靖市會澤縣紙廠鄉村建所的實際情況，分析了村鎮規劃在城鄉管理化的政策關系，指出了目前村鎮規劃還存在的問題，并針對性地提出了相關政策建議，最后在結語部分做了歸納總結。

【關鍵詞】：村鎮規劃；城鄉規劃；政策關系

1、村鎮規劃在城鄉規劃化理中的政策關系

1.1村鎮規劃的行政從屬關系

現階段，我國的城鄉規劃管理體制已建立完備，法律法規、部門規章制度逐漸健全，保障了城鄉規劃從編制，到審批，再到實施與監督，都有一個完善的程序和制度，基本適應了目前的現實情況，以及社會主義市場經濟的發展要求。但是，諸如《村莊和集鎮規劃建設管理條例》這樣的規章制度，都是從屬于《土地法》、《城鄉規劃法》這兩部上位法律，這在一定程度上，對城鄉規劃的實施形成了一定的限制。

1.2城市對農村的領導與管轄

現階段的城鄉管理體制，就是城市對農村進行領導與管轄。城鄉統籌，是現階段城鄉規劃的一個重點。而實現城鄉統籌規劃，依賴政府的指導與調控，這與現有的體制相吻合。但是，農村對城市的從屬關系，必然會導致兩者之間的利益矛盾。領導結構和功能的不對等、責任與義務的不對等，往往導致城市對農村的利益掠奪。盡管在原則上，城市對農村的領導與管轄，和城鄉統籌并不矛盾，但是具體到解決問題方面，依然存在的阻礙。

1.3城鄉空間形態差異

城市與農村，除了在利益上的沖突關系外，在空間形態上的差異，也是在城鄉統籌規劃政策中需要考量的問題。現行體制下，在技術和操作層面上，面臨著規劃管理對象在行政級別空間形態差異上的矛盾。城市和農村，是進行統籌規劃管理的整體對象，但是，城市、鄉鎮、村落又是由不同級別的行政部門所管轄，其中存在著重疊部分以及公共空間。對于這部分空間的管理和銜接，很容易產生權責不清混亂關系，需要投入很多的精力。

2、當前村鎮規劃存在的問題

2.1空間形態差異與城鄉統籌的矛盾

前文提到，我國行政體系的總體導向，就是城市對農村的領導與管轄，而城鄉的統籌，需要兼顧兩者之間的利益。但是在實際上，城市化的進程中，拆遷、新建項目、土地變性、產業結構調整等等活動中，都是由城市主導，統籌的出發點和決策者，都是以城市為中心。所以，城市與農村之間，必然存在著利益沖突，而且農村往往處于弱勢地位，城市在進行決策與管理時，總是會有意識無意識地向對自己有利的方向傾斜。矛盾激化的結果，就是城中村的出現，導致城鄉規劃的停滯。

2.2土地利用、管理權限對村鎮規劃的制約

土地規劃，實際上就是對土地資源的綜合利用和管理，本身是一種技術手段，可實際上，在我國現行的行政體制下，變成了一種行政手段。依據《土地法》建立的一套土地利用規劃體系，基本上就是按照行政級別的順序，由省及市、到縣、到鄉，層層推進。低級別行政單位，只能在高級別行政單位制定的框架內進行規劃。這就導致了，最低行政級別的村鎮，無法提出自己的要求。并且，規劃的審批需要分級進行，村鎮土地的規劃，在內容上有很大的不確定性。理論上，這種不確定性，需要通過技術手段解決，可是實際上，取決定作用的，往往是上級的行政命令。

2.3其他方面的空間矛盾

前文提到，村鎮規劃的從屬特性，導致了村鎮自身沒有多少調整的空間。出于城鄉規劃的整體性要求，村鎮的規劃必須服從和配合城市的規劃，沒有任何自主規劃的權利。當需要結合自身情況進行調整時，或者想要實施既不違反上級規定，又在上級的規劃范圍之外的項目時，缺乏相應的法律依據和政策支持，需要經歷層層審批，導致大量優秀的項目，遭到擱置或延誤，甚至夭折。

3、村鎮規劃，在城鄉規劃管理中的政策建議

3.1在城鄉統籌與村鎮規劃之間實現對接

以推動國民經濟和社會發展為出發點，將城鎮和農村的發展視為一個整體，深入研究兩者在發展中遇到的問題，協調兩者之間的利益關系，統籌解決。一方面，要發揮城市的輻射作用，以自身的經濟發展帶動農村的經濟發展。另一方面，也要發揮農村的促進作用，比如提供勞動力、農產品等，實現兩者之間的良性互動。就拿筆者所在的會澤縣紙廠鄉來說，雖然只有一條低等級的中紙公路與外界相連，但仍然與外界有的頻繁的經濟交流。

3.2因地制宜，統籌規劃

統籌規劃，一方面是指城鄉的統籌，將農村與城市作為一個整體，規劃管理要落實到每一個鄉，每一個村。另一方面指區域自然環境、地理條件、氣候因素等要素的統籌考慮，根據區域的自身條件，找準經濟發展點，以此展開規劃工作。此外，對于村鎮的空間管理、資源調配、基礎設施建設、自然災害防護，需要進行系統而全面的綜合考量。林果、冬早蔬菜、畜牧業是我鄉的主導產業。在自然災害防護方面，防旱、防澇是重點。

3.3提供完善的村鎮規劃政策保障

前文提到，由于我國城鄉規劃的從屬特性，上級行政機構，對下級行政機構，擁有絕對的控制權。這對村鎮規劃建設，起著明顯的抑制作用。因此，需要對這些體制進行改革，為村鎮規劃提供政策保障。比如，促進戶籍制度改革，建立城鄉一體化的勞動力就業體系；創新農村稅費制度，保障農民利益；改革村鎮土地制度，簡化審批程序，發揮村鎮的自主性，提高規劃效率；設立專門的技術部門與監督部門，確保城鄉規劃的科學有序。以筆者所在的會澤縣紙廠鄉為例，我們需要結合自身實際，調整產業結構，引進核桃、大樹青花椒支柱產業的精深加工，在穩糧，壯大畜牧產業上下功夫，充分發揮自主性，發展特色產業。

結語

在我國行政體制的影響下，村鎮規劃在城鄉規劃管理中的政策關系，就是村鎮規劃處于從屬地位，城市對農村具有絕對的領導與管轄權，而且，城市規劃與村鎮規劃，存在著重疊部分與公共空間。村鎮規劃的從屬地位，導致了自主權的缺乏，同時伴隨著利益的犧牲，阻礙了城鄉的統籌規劃。因此，在進行村鎮規劃時，我們需要找到城鄉一體性與村鎮規劃的結合點，因地制宜，進行適合自身特點的規劃。另外，還需要促進體制的改革，發揮村鎮的自主性，保障農民的切身利益，實現城鄉的同步發展。

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