土地供給管制與城市住房用地供給錯(cuò)配
——基于2009—2015年中國(guó)城市面板數(shù)據(jù)的分析

嚴(yán)金海

（廈門(mén)大學(xué)公共政策研究院，福建 廈門(mén) 361005）

1 引言

經(jīng)歷十余年的快速擴(kuò)張與繁榮發(fā)展之后，中國(guó)城市土地和住房市場(chǎng)于“十二五”中后期進(jìn)入城市間分化發(fā)展日益突出的新階段。當(dāng)前三、四線(xiàn)城市去庫(kù)存任務(wù)艱巨與一、二線(xiàn)城市房?jī)r(jià)調(diào)控壓力持續(xù)不減的鮮明反差，折射出住房用地供應(yīng)過(guò)量與供應(yīng)不足兩種不同的供需失衡狀態(tài)。如圖1所示，2009—2013年商品住房用地供應(yīng)量在一線(xiàn)、二線(xiàn)和其余城市①一線(xiàn)城市包括北京、上海、深圳和廣州，二線(xiàn)城市包括其余31個(gè)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市（不含拉薩市），其余城市歸為一、二線(xiàn)以外的城市。分別呈現(xiàn)減少、略有增加和大幅增加的不同變化。2009—2015年累計(jì)土地供應(yīng)與住房銷(xiāo)售面積之比②商品住房用地供應(yīng)和住房銷(xiāo)售面積數(shù)據(jù)分別來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。受數(shù)據(jù)可得性的限制，本文分析未考慮容積率。按照朱道林和徐思超[1]住宅用地平均容積率為1.7的抽樣統(tǒng)計(jì)結(jié)果，一線(xiàn)和部分二線(xiàn)城市土地供應(yīng)不足與三、四線(xiàn)城市土地供應(yīng)過(guò)量的總體判斷依然成立。在一線(xiàn)、二線(xiàn)和其余城市分別為0.34、0.64和1.01。土地供應(yīng)在城市間的差異化增長(zhǎng)與人口流向存在明顯背離。與2009年相比，2015年在人口主要流入地的一線(xiàn)和二線(xiàn)城市商住用地供應(yīng)占全國(guó)之比分別下降0.83和2.97個(gè)百分點(diǎn)，而在一、二線(xiàn)以外的城市則提高了3.80個(gè)百分點(diǎn)，由此反映出城市住房用地供應(yīng)在不同等級(jí)城市之間存在空間錯(cuò)配。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)地方政府出讓土地的行為邏輯進(jìn)行了大量研究，但是鮮有直接針對(duì)住房用地供給錯(cuò)配這一問(wèn)題的系統(tǒng)分析。已有研究均認(rèn)同土地收益最大化是地方政府商住用地出讓行為的基本邏輯[2]。依此邏輯，一些研究認(rèn)為，地方政府會(huì)利用壟斷地位采取“餓地策略”來(lái)供應(yīng)商住用地[3-4]。顯然，這一論斷無(wú)法解釋地方行為差異，特別是三四線(xiàn)城市的土地供應(yīng)過(guò)量[1]。Deng等率先使用2003—2010年35個(gè)大中城市數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出與收入之比的提高會(huì)刺激地方增加商住用地出讓面積[5]。鄭思齊等[6]和劉洪玉、姜沛言[7]從供給彈性的角度研究發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政對(duì)土地出讓金依賴(lài)程度越高，城市土地供給彈性越大。不過(guò)，上述研究仍主要從地方行為的一方來(lái)分析，未考慮中央政策的影響。近期孫世然等[8]、Wang和Hui[9]分析發(fā)現(xiàn)地方行為面臨中央房地產(chǎn)調(diào)控的政治壓力的約束，但是尚未進(jìn)一步考慮中央政策在地方遇到的差異化執(zhí)行。綜上，已有文獻(xiàn)為理解地方土地供應(yīng)行為的邏輯出發(fā)點(diǎn)提供了重要基礎(chǔ)，也為分析不同時(shí)空情境下地方行為的差異性提供了重要啟示。但是，現(xiàn)有發(fā)現(xiàn)還不足以對(duì)城市住房用地供應(yīng)為什么會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)配這一問(wèn)題給出系統(tǒng)解釋。

中國(guó)城市土地供給既受制于企業(yè)化的地方政府在推進(jìn)城市化過(guò)程中的工具化使用[10]，也受到中央高度集權(quán)式的土地配額管理[11]和房地產(chǎn)用地調(diào)控政策[12]的規(guī)制。本文擬基于市場(chǎng)異質(zhì)性的基本特征，從土地供應(yīng)中地方動(dòng)機(jī)、中央規(guī)制與市場(chǎng)力量相互動(dòng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，應(yīng)用中國(guó)105個(gè)主要城市2009—2015年的面板數(shù)據(jù)，研究土地供給管制中的地方行為與中央政策如何共同影響了不同類(lèi)別城市的土地供應(yīng)配置，為近年來(lái)較為突出的住房用地資源供給錯(cuò)配現(xiàn)象尋找解釋。

2 制度背景與理論假說(shuō)

2.1 地方行為激勵(lì)與差別化供地策略

在中國(guó)式分權(quán)體制下，地方政府行為受到財(cái)政收入與政治晉升的雙重激勵(lì)[13]。伴隨土地與住房制度的市場(chǎng)化改革，21世紀(jì)初以來(lái)地方政府逐漸走向以土地財(cái)政和土地金融為依托的快速城市化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式[14]。城市土地收益對(duì)緩解地方財(cái)政壓力發(fā)揮著日益重要的作用，其與地方本級(jí)財(cái)政收入的比例從2001年的0.17∶1持續(xù)上升到2010年的0.74∶1，在2016年回落到0.43∶1①土地出讓收入2001年為合同價(jià)款數(shù)，2010、2016年為繳入國(guó)庫(kù)數(shù)，數(shù)據(jù)分別來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和財(cái)政部《地方政府性基金收入決算表》。地方本級(jí)財(cái)政收入數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部《地方公共財(cái)政收入決算表》。。土地出讓收入主要源于經(jīng)營(yíng)性商、住用地的招拍掛出讓。2005—2016年間累計(jì)占供地總量不到25%的經(jīng)營(yíng)性商、住用地出讓收益占全部土地收益的86%，其中，占供地總量15%的經(jīng)營(yíng)性住宅用地出讓收益占土地總收益的60.5%②土地供應(yīng)總面積和價(jià)款數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》和《2016年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》，商服和商品住宅用地出讓面積和價(jià)款數(shù)據(jù)2008年以前來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，2009年起來(lái)源于原國(guó)土資源部土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)（http://www.landchina.com）。。

基于商住用地出讓收益在土地財(cái)政中的基礎(chǔ)性地位，面臨財(cái)政壓力的地方政府必然要在商住用地供應(yīng)上“好好經(jīng)營(yíng)”，以實(shí)現(xiàn)土地收入的最大化。城市土地供應(yīng)的政府完全壟斷和高度競(jìng)爭(zhēng)性的土地招拍掛出讓機(jī)制為地方政府根據(jù)市場(chǎng)條件選擇合適的量?jī)r(jià)組合策略實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)政目標(biāo)提供了制度基礎(chǔ)。“少供、高價(jià)”和“多供、低價(jià)”是兩種不同的土地供給策略[8]，其選擇取決于城市的人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)是否具備支撐高房?jī)r(jià)的條件。如果城市擁有支撐高房?jī)r(jià)的經(jīng)濟(jì)基本面基礎(chǔ)，那么采取“饑餓式”供地策略對(duì)城市政府來(lái)說(shuō)無(wú)疑是成本低、收益高的最優(yōu)選擇；反之，采取“多供、低價(jià)”的供地策略是最好的選擇。

基于上述分析，提出以下待檢驗(yàn)的假說(shuō)：

假說(shuō)1：城市商住用地供應(yīng)受到地方財(cái)政赤字壓力的影響，在具備高房?jī)r(jià)支撐基礎(chǔ)的城市，地方采取饑餓式供地策略實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)政目標(biāo)，反之，則采取“多供、低價(jià)”供地策略。

2.2 中央新增土地配額對(duì)地方供地行為的限制

在土地供應(yīng)的中央—地方分權(quán)關(guān)系中，地方供地行為受到中央集權(quán)式管理的用地指標(biāo)約束[11，15]。出于促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮，中央實(shí)行了偏向中西部和中小城市的差別化用地管理政策。東部地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積占全國(guó)之比從1999年的47.14%持續(xù)下降為2014年的26.58%③農(nóng)用地轉(zhuǎn)用面積數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》（2000年）和《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》（2015年）。。這使得人口大量流入的一、二線(xiàn)城市面臨著嚴(yán)格的用地指標(biāo)控制[16-17]，而人口增長(zhǎng)緩慢乃至凈外流的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻在用地指標(biāo)上獲得中央支持。

對(duì)于一、二線(xiàn)城市，在優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的供地政策導(dǎo)向下，用地指標(biāo)越少，可安排用于商品住宅的土地供應(yīng)量就越少。對(duì)于三、四線(xiàn)城市，寬松的用地指標(biāo)約束為其同時(shí)采取以地引資的工業(yè)用地出讓策略和“多供、低價(jià)”的商住用地供應(yīng)策略提供了條件。用地指標(biāo)越多，其可向市場(chǎng)供應(yīng)的商住用地量就越大。根據(jù)原國(guó)土資源部對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)存量用地現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，2009—2016年中國(guó)城鎮(zhèn)住宅用地增長(zhǎng)呈現(xiàn)出“小城市＞中等城市＞大城市＞特大城市和超大城市”的特征①中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，《全國(guó)城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果》，2017年。。根據(jù)上述分析，提出以下待檢驗(yàn)的假說(shuō)：

假說(shuō)2：地方城市商住用地出讓規(guī)模與自上而下分配得到的用地指標(biāo)正相關(guān)。

2.3 中央住房用地供應(yīng)調(diào)控與地方的機(jī)會(huì)主義執(zhí)行

隨著經(jīng)濟(jì)治理的分權(quán)，地方政府逐漸成為擁有較為獨(dú)立利益的主體。作為住房調(diào)控的主要政策工具之一，中央對(duì)地方供地行為的規(guī)制面臨著因央—地利益不一致而引起的政策執(zhí)行偏差的問(wèn)題[18]。由于市場(chǎng)的高度異質(zhì)性，倘若中央政策采取“一刀切”的規(guī)制方式，那么地方政府的機(jī)會(huì)主義執(zhí)行會(huì)表現(xiàn)得尤為突出。2010—2013年中央住房用地供應(yīng)調(diào)控要求各城市住房用地供應(yīng)量不得低于過(guò)去二年或五年的平均供應(yīng)量，具有典型的“一刀切”特征。該規(guī)制雖然符合地價(jià)、房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的調(diào)控需要，但是卻與其采取的“饑餓式”供地策略不相吻合，從而易遭到抵觸；與此相反，該政策與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市采取的“多供”策略相契合，從而會(huì)得到積極乃至過(guò)度執(zhí)行。根據(jù)以上分析，提出以下待檢驗(yàn)假說(shuō)：

假說(shuō)3：中央政府“一刀切”的土地供應(yīng)調(diào)控政策會(huì)遭遇地方城市政府的機(jī)會(huì)主義執(zhí)行。

3 經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ汀?shù)據(jù)及識(shí)別策略

3.1 計(jì)量模型與識(shí)別策略

為檢驗(yàn)地方土地財(cái)政動(dòng)機(jī)和中央土地規(guī)制政策對(duì)城市住房用地供應(yīng)規(guī)模的影響，建立如下面板計(jì)量模型：

式（1）中：lnLSi,t是i城市第t年商品住房用地供應(yīng)面積的對(duì)數(shù)值；DFi,t-1是i城市第t-1年財(cái)政缺口壓力；CRi表示城市i是否具備支撐高房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)；lnLQi,t-1表示i城市第t-1年新增建設(shè)用地指標(biāo)的對(duì)數(shù)值。本文采取雙重差分的思路來(lái)檢驗(yàn)假說(shuō)3。2011年國(guó)務(wù)院要求各直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和房?jī)r(jià)過(guò)高的城市必須實(shí)施住房限購(gòu)措施。通過(guò)比較限購(gòu)政策實(shí)施前后兩組城市平均供地規(guī)模的變化，可以判斷地方政府是否對(duì)中央土地調(diào)控政策做出了機(jī)會(huì)主義的響應(yīng)。如果中央政策在各地方得到一致的執(zhí)行，那么在實(shí)施與未實(shí)施限購(gòu)政策的兩組城市之間，限購(gòu)政策實(shí)施前后供地面積的平均變化應(yīng)無(wú)顯著差異。在式（1）中，DCi和DCt分別表示是否實(shí)施住房限購(gòu)措施的城市和時(shí)間虛擬變量，兩者的交互項(xiàng)DCi×DCt前的系數(shù)是雙重差分估計(jì)量，即限購(gòu)政策實(shí)施組與未實(shí)施組供地面積的平均變化之差。

三個(gè)假說(shuō)的檢驗(yàn)方法分別為：如果DFi, t-1的系數(shù)α1顯著為正，DFi,t-1×CRi的系數(shù)α2顯著為負(fù)，假說(shuō)1得到檢驗(yàn)；如果lnLQi,t-1的系數(shù)α3顯著為正，假說(shuō)2得到檢驗(yàn)；如果DCi×DCt的系數(shù)α4顯著為負(fù)，假說(shuō)3得到檢驗(yàn)。

為得到假說(shuō)1更可靠的檢驗(yàn)結(jié)果，使用Hansen（2000）[19]提出的面板門(mén)檻模型，以嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)推斷方法對(duì)門(mén)限值進(jìn)行參數(shù)估計(jì)與假設(shè)檢驗(yàn)。在式（1）的基礎(chǔ)上，構(gòu)建如下模型：

式（2）中：lnHPi,t-1為滯后一期的房?jī)r(jià)水平對(duì)數(shù)值，是門(mén)檻變量；γ為帶估計(jì)的門(mén)限值。如果統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)表明存在門(mén)檻效應(yīng)，那么當(dāng)lnHPi,t-1小于等于門(mén)限值時(shí)，DFi,t-1對(duì)因變量的影響為β1，當(dāng)lnHPi,t-1大于門(mén)限值時(shí)，影響為β2。

參考已有文獻(xiàn)[6-8]，對(duì)可能影響住房用地供應(yīng)規(guī)模的三組其他因素Xi,t進(jìn)行控制，包括社會(huì)人口因素（人口和居民收入）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素（人均GDP和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）和土地市場(chǎng)因素（地價(jià)和供地結(jié)構(gòu)）。此外，模型還加入城市固定效應(yīng)μi和年份固定效應(yīng)vt，以控制城市個(gè)體特征和共同時(shí)間趨勢(shì)的影響。因此，遺漏變量偏誤問(wèn)題得到規(guī)避。同時(shí)，為克服可能的反向因果關(guān)系導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，模型對(duì)財(cái)政缺口壓力、新增用地指標(biāo)以及地價(jià)均采取滯后一期的形式，并用兩個(gè)歷史變量和一個(gè)客觀變量測(cè)量“城市是否具備支撐高房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)”。

3.2 變量與數(shù)據(jù)

限于數(shù)據(jù)可得性，使用2009—2015年原國(guó)土資源部105個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析①105個(gè)城市包括4個(gè)一線(xiàn)、31個(gè)二線(xiàn)和70個(gè)三、四線(xiàn)城市。。土地供應(yīng)面積來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，居住用地價(jià)格來(lái)源于原國(guó)土資源部地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)（http://www.landvalue.com.cn）。城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》 《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)人口普查分縣資料》。

因變量商品住房用地供應(yīng)面積用普通商品住房和別墅用地供應(yīng)面積之和測(cè)量。

核心自變量測(cè)度如下：（1）財(cái)政缺口壓力，用預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出減去財(cái)政收入的余額除以GDP表示；（2）新增建設(shè)用地指標(biāo)，參考陸銘等[16]的做法，用人均建設(shè)用地審批面積測(cè)量；（3）某城市是否具備支撐高房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)，分別用2008年房?jī)r(jià)水平、2000—2010年城鎮(zhèn)人口增幅以及35個(gè)大中城市虛擬變量測(cè)量；（4）限購(gòu)城市虛擬變量，采取限購(gòu)措施的城市取值為1，否則為0；（5）限購(gòu)時(shí)間虛擬變量，2011—2014年取值為1，其他年份為0。

控制變量測(cè)度如下：（1）人口，用城市戶(hù)籍人口測(cè)量，并使用城市常住人口進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)；（2）居民收入，用城鎮(zhèn)職工平均工資水平測(cè)量；（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，用人均GDP表示；（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用第二產(chǎn)值除以第三產(chǎn)值衡量；（5）地價(jià)，用城市住宅用地監(jiān)測(cè)地價(jià)水平表示；（6）供地結(jié)構(gòu)，用工業(yè)用地供應(yīng)面積占供地總面積之比表示。

各變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。雙重差分方法要求實(shí)驗(yàn)組和控制組在政策實(shí)施前具有相同的變化趨勢(shì)，按是否實(shí)施住房限購(gòu)政策對(duì)城市進(jìn)行分類(lèi)后，圖2表明，實(shí)施限購(gòu)組和未實(shí)施限購(gòu)組在2009年和2010年變化趨勢(shì)相同，滿(mǎn)足雙重差分法的要求。

圖2 實(shí)施限購(gòu)與未實(shí)施限購(gòu)兩類(lèi)城市平均商品住房用地供應(yīng)面積Fig.2 The average area of commercialized residential land supply in two groups

4 實(shí)證結(jié)果分析與討論

4.1 基本回歸結(jié)果

表2是計(jì)量模型（1）的回歸結(jié)果，第（1）、（2）和（3）列分別采用不同方式測(cè)量“是否具備高房?jī)r(jià)支撐基礎(chǔ)”，主要變量的估計(jì)系數(shù)沒(méi)有明顯差異，說(shuō)明模型結(jié)果很穩(wěn)健。首先，滯后一期財(cái)政缺口壓力的系數(shù)顯著為正，財(cái)政缺口壓力與“是否具備高房?jī)r(jià)支撐基礎(chǔ)”交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明隨著城市更具備支撐高房?jī)r(jià)的基礎(chǔ)，財(cái)政缺口壓力對(duì)商住用地供應(yīng)規(guī)模的影響從正向逐漸變?yōu)樨?fù)向。這意味著，在不具備高房?jī)r(jià)支撐基礎(chǔ)的三、四線(xiàn)城市，政府采取“多供”策略來(lái)獲得更多的土地出讓收入，而在具備高房?jī)r(jià)支撐基礎(chǔ)的一、二線(xiàn)城市，政府采取“饑餓式”供地策略實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)政目標(biāo)。以第（3）列為例，在35個(gè)大中城市，如果財(cái)政缺口壓力增加1個(gè)百分點(diǎn)，那么來(lái)年商住用地供應(yīng)面積會(huì)平均減少7%，而在三、四線(xiàn)城市則會(huì)平均增加2.7%。這應(yīng)證了假說(shuō)1的內(nèi)容。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)Tab.1 The descriptive statistics of variables

其二，滯后一期人均建設(shè)用地審批面積的系數(shù)在5%水平上顯著為正，且穩(wěn)定在0.21。這意味著，如果一個(gè)城市獲批的新增建設(shè)用地面積增加1%，那么在下一年該市商品住房用地供應(yīng)規(guī)模有望增加0.21%。這表明地方政府居住用地供應(yīng)行為受到中央用地配額管理的約束。假說(shuō)2得到支持。在樣本城市中，4個(gè)一線(xiàn)城市的人均用地指標(biāo)均值不及全部城市平均水平的一半，且在樣本期持續(xù)減少，這部分解釋了這些城市土地供應(yīng)不斷減少的原因；70個(gè)三、四線(xiàn)城市土地審批面積在2008—2011年年均增長(zhǎng)23%，這提供了這些城市土地供應(yīng)大幅增加的部分解釋。

其三，限購(gòu)城市虛擬與限購(gòu)時(shí)間虛擬交互項(xiàng)的系數(shù)在1%水平上顯著為負(fù)，且穩(wěn)定在-0.17左右，這說(shuō)明與未采取限購(gòu)措施的三、四線(xiàn)城市相比，在實(shí)施限購(gòu)政策的一、二線(xiàn)城市，政策實(shí)施后商品住房用地供應(yīng)面積的平均增加要低18.53%。也就是說(shuō)，面對(duì)中央統(tǒng)一的要求增加供地規(guī)模的住房用地調(diào)控政策，在限購(gòu)政策實(shí)施后，一、二線(xiàn)城市政府相對(duì)減少了供地規(guī)模以響應(yīng)限購(gòu)政策實(shí)施引起的市場(chǎng)需求變化。由此，假說(shuō)3得到檢驗(yàn)。

此外，其他控制變量的估計(jì)結(jié)果都符合預(yù)期，與已有文獻(xiàn)結(jié)論[6-8]一致。隨著城市人均GDP和職工工資水平的增加，地方住房用地供應(yīng)規(guī)模增加。工業(yè)用地比重的提高會(huì)減少住房用地供應(yīng)規(guī)模，這佐證了已有文獻(xiàn)中地方政府采取工業(yè)用地優(yōu)先的供地策略的觀點(diǎn)[3-4]。

4.2 面板門(mén)檻回歸結(jié)果

表3和表4分別報(bào)告了面板門(mén)檻模型似然比檢驗(yàn)和回歸結(jié)果。根據(jù)表3的第（1）行，以滯后一期房?jī)r(jià)水平為門(mén)限變量，門(mén)限效應(yīng)在5%的水平上顯著。根據(jù)表4的第（1）列，滯后一期財(cái)政缺口壓力增加1個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)于房?jī)r(jià)水平低于門(mén)限值的城市，商住用地供應(yīng)面積將提高3.4%，而在房?jī)r(jià)水平高于門(mén)限值的城市，供地量則將減少9.1%。該估計(jì)結(jié)果與固定效應(yīng)模型相一致。因此，面對(duì)財(cái)政缺口壓力下的增收目標(biāo)，一、二線(xiàn)城市與三、四線(xiàn)城市政府所采取的土地出讓策略的確存在結(jié)構(gòu)性差異，這再次應(yīng)證了假說(shuō)1的內(nèi)容。同樣的，人均土地審批面積和雙重差分交互項(xiàng)的系數(shù)也都符合預(yù)期，并與固定效應(yīng)模型相一致，這再次證實(shí)了假說(shuō)2和假說(shuō)3的內(nèi)容。除了滯后一期房?jī)r(jià)水平，本文還用人均GDP作為門(mén)限變量進(jìn)行了估計(jì)，表4中的列（2）是其估計(jì)結(jié)果，與列（1）相比，沒(méi)有顯著差異。

表2 固定效應(yīng)模型估計(jì)結(jié)果Tab.2 The estimation results of fixed-effect model

4.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)①由于篇幅限制，穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果未在文中報(bào)告，如果需要可向作者索取。

（1）平行趨勢(shì)假設(shè)檢驗(yàn)與政策響應(yīng)的動(dòng)態(tài)異質(zhì)性。參照已有文獻(xiàn)[20]，采用反事實(shí)檢驗(yàn)法，將限購(gòu)政策的實(shí)施時(shí)間人為提前1年，并將限購(gòu)政策的影響進(jìn)行年度分解，重新設(shè)置限購(gòu)時(shí)間與限購(gòu)城市虛擬變量的交互項(xiàng)。回歸結(jié)果顯示，在限購(gòu)政策實(shí)際實(shí)施前，交互項(xiàng)的系數(shù)不顯著，說(shuō)明樣本滿(mǎn)足平行趨勢(shì)假定；自限購(gòu)政策實(shí)際實(shí)施的第二年起，交互項(xiàng)的系數(shù)顯著為負(fù)，并不斷變小，說(shuō)明限購(gòu)政策對(duì)一、二線(xiàn)城市政府供地行為的影響是持久且逐漸加大的。

（2）住房用地供應(yīng)和人口變量統(tǒng)計(jì)口徑重新設(shè)定。分別用包括保障性住房在內(nèi)的全部住房用地面積和城市常住人口作為住房用地供應(yīng)量和人口變量的測(cè)量，回歸結(jié)果均顯示，自變量的系數(shù)無(wú)顯著變化，實(shí)證結(jié)果很穩(wěn)健。

4.4 對(duì)估計(jì)結(jié)果的進(jìn)一步討論

上述研究發(fā)現(xiàn)有助于解釋中國(guó)城市住房用地供給錯(cuò)配的形成邏輯。一方面，在地方財(cái)政高度依賴(lài)土地出讓收入的財(cái)政體制下，企業(yè)化的地方政府根據(jù)本地市場(chǎng)是否具備高房?jī)r(jià)的支撐基礎(chǔ)靈活選擇不同的商住用地供應(yīng)策略實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)政目標(biāo)。在地方官員短視行為的共同作用下，這必然引起兩類(lèi)城市截然相反的住房用地供給錯(cuò)配結(jié)果：在一、二線(xiàn)城市，“饑餓式”供地策略導(dǎo)致土地供應(yīng)不足；在三、四線(xiàn)城市，“多供、低價(jià)”供地策略引起土地供應(yīng)過(guò)剩。面對(duì)四萬(wàn)億財(cái)政支出政策實(shí)施后財(cái)政赤字壓力的顯著增加[21]，2010—2013年三、四線(xiàn)城市政府通過(guò)出讓更多的商住用地獲得平衡預(yù)算赤字所需的收入，構(gòu)成這些地區(qū)住房用地供應(yīng)過(guò)量的最為根本的財(cái)政動(dòng)因。另一方面，中央地區(qū)偏向的土地配額管理政策對(duì)不同層級(jí)城市的土地供應(yīng)形成松緊不一的約束，通過(guò)地方差異化供地策略的實(shí)施，也在一定程度上帶來(lái)了城市住房用地資源空間錯(cuò)配的意外之果。與此同時(shí)，中央要求地方增加供地規(guī)模的調(diào)控政策也在地方的策略性應(yīng)對(duì)下遭遇以一、二線(xiàn)城市消極響應(yīng)與三、四線(xiàn)城市過(guò)度執(zhí)行為特征的地方機(jī)會(huì)主義執(zhí)行，從而帶來(lái)土地供應(yīng)錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)加大的不利政策實(shí)施后果。

表3 門(mén)限效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果Tab.3 The results of threshold effect test

表4 面板門(mén)檻模型估計(jì)結(jié)果Tab.4 The estimation results of panel threshold model

5 結(jié)論與啟示

本文從地方動(dòng)機(jī)、中央規(guī)制與市場(chǎng)力量相互動(dòng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，研究了土地供給管制中的地方行為與中央政策對(duì)城市住房用地資源配置的影響。研究發(fā)現(xiàn)：（1）中國(guó)城市商住用地出讓面積受到地方財(cái)政赤字壓力的顯著影響。當(dāng)城市具備高房?jī)r(jià)支撐基礎(chǔ)時(shí)，地方采取 “饑餓式”供地策略實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)政目標(biāo)，反之，則采取“低價(jià)、多供”的供地策略。（2）在地方差異化供地策略的實(shí)施下，偏向中西部和中小城市的用地指標(biāo)正向影響城市商住用地出讓規(guī)模，未考慮城市異質(zhì)性的土地供應(yīng)調(diào)控政策在地方遭遇機(jī)會(huì)主義執(zhí)行。分析表明，土地資源錯(cuò)配根源于土地財(cái)政激勵(lì)下地方政府基于市場(chǎng)條件的差異化供地策略的運(yùn)用，也與中央地區(qū)偏向的土地配額管理和“一刀切”的土地供應(yīng)調(diào)控密切相關(guān)。

本文研究發(fā)現(xiàn)對(duì)改革城市土地供給管制政策，減少政府干預(yù)對(duì)資源配置的不利后果具有重要政策啟示。首先，為解決地方政府的逐利行為所造成的住房用地資源配置扭曲，長(zhǎng)期而言，需改革政府壟斷的土地供應(yīng)模式，建立居住用地多主體供應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)以房地產(chǎn)稅為核心的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地房產(chǎn)稅制改革，實(shí)現(xiàn)政府行為模式從土地經(jīng)營(yíng)者向公共管理者的轉(zhuǎn)變；短期而言，應(yīng)通過(guò)在政績(jī)考核中加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、資源利用、民生保障等方面履職情況的考評(píng)與問(wèn)責(zé)來(lái)約束地方政府的居住用地供給行為。其次，住宅用地管理與調(diào)控要加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控目標(biāo)的分類(lèi)管理，明確各類(lèi)調(diào)控目標(biāo)執(zhí)行情況的量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)一、二線(xiàn)城市政府“饑餓式”供地和三、四線(xiàn)城市政府過(guò)量供應(yīng)土地的行為傾向給予重點(diǎn)關(guān)注。第三，為防止并化解經(jīng)濟(jì)、人口與居住資源錯(cuò)配問(wèn)題，有必要適當(dāng)調(diào)整偏向中西部和中小城市的用地配額管理政策，在用地指標(biāo)上對(duì)人口流入較多的城市予以?xún)A斜支持，實(shí)現(xiàn)土地供給與需求相匹配。