新時代耕地占補平衡的邏輯根源、模式探索與管理創新
——基于“新時代耕地占補平衡方式改進與管理創新研討會”的思考

韓 璐，孟 鵬，蔣仁開，徐保根，張冰松，陳美景

（1.浙江財經大學土地與城鄉發展研究院，浙江 杭州310018；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

1 引言

20年來伴隨著中國最嚴格的耕地保護制度，耕地占補平衡政策得到了不斷的完善，同時在政策實施中，也逐步暴露出“占多補少”“占優補劣”等現象，由此帶來了耕地質量下降，生態環境破壞等諸多問題[1-2]。2017年2月，國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出“控增量、調方式、算大賬、差別化”的思路，完善耕地占補平衡的實現方式和管理方式。2017年底，國土資源部發布了《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》，提出了更加嚴格的耕地占補平衡要求。學界多年一直關注耕地占補平衡研究，對政策問題和實現途徑[3-4]、成效和局限性[5-6]、易地占補的問題和方法[7-8]、質量評價體系[9-10]、耕地產能占補平衡[11-12]等進行了深入探討。2018年中央一號文件“鄉村振興戰略”的提出，為耕地占補平衡的改進和政策的完善提出了新的挑戰和機遇。在此背景下，從城鄉要素互動視角出發，如何推動城鄉融合與鄉村振興成為當前關注熱點。本文從分析耕地占補平衡的問題及邏輯根源入手，探討新時代背景下如何實現科學的耕地占補平衡，以期對耕地占補平衡方式改進與管理決策提供借鑒和參考。

2 耕地占補平衡的發展階段與政策績效

2.1 耕地占補平衡的發展階段

中國耕地占補平衡政策經歷了數量—質量—生態平衡的三個階段：（1）以耕地占補平衡政策寫入《土地管理法》為起點的數量平衡政策時期（1997—2003年），耕地總量減少、糧食減產的矛盾十分突出。（2）以國務院發布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》為標志的“數量—質量”平衡政策時期（2004—2010年），耕地總量仍然呈逐年下降趨勢，但下降幅度放緩。（3）以2010年12月國務院編制實施《全國主體功能區規劃——構建高效、協調、可持續的國土空間開發格局》為起點的“數量—質量—生態”平衡政策時期[13-14]。

2.2 耕地占補平衡的政策績效

中國已逐步形成了以《土地管理法》 《農業法》為基礎，以耕地占補平衡政策、土地用途管制政策、基本農田保護政策為核心，以耕地保護動態監測和責任考核為保障的耕地保護制度體系，對于遏制一段時期的耕地銳減有著重要意義[14]。具體表現在：（1）在戰略目標上，實現了耕地占補平衡，在一定程度上抑制了耕地減少，也基本實現了國家糧食安全的政策目標[15]。（2）在優化配置上，該政策為中國科學用地提供一定的保障，對國家產業結構調整、工業化和城鎮化進程都起到了促進作用。（3）在結構調整上，該政策實現了土地利用方式和社會結構調整[5]。（4）在管理制度上，該政策推動了中國土地管理政策的出臺、執行和機構設置等方面的深刻變革。（5）在文化理念上，該政策在客觀上影響了人們的“資源理念”和“耕地價值觀念”的轉變，形成了“節約集約用地”的土地文化理念[5]。

3 耕地占補平衡過程中存在的問題及其邏輯根源解析

3.1 微觀層面問題：耕地占補的實質性不平衡

耕地占補平衡關鍵問題在于要跳出就耕地論耕地的邏輯，把耕地占補平衡作為一個促進城鄉融合與鄉村振興的突破點和抓手，以耕地占補平衡為核心建立城鄉土地、勞動力、資本協同流動機制，并構建鄉村振興整體性優化體系[16-17]。耕地占補平衡的邏輯性主要體現在通過耕地占補平衡對土地、勞動力、資本等城鄉要素流動產生影響（圖1）。耕地被占用后土地要素從農村向城市流動，城市獲得建設用地開發權（圖1中①）。農村土地要素大量涌入城市，在為經濟發展做出貢獻的同時也隱藏著一些問題，尤其是土地發展權的轉移，誘發了耕地邊際化問題[18]，出現了“占而不補，占多補少、占優補劣、占整補零”等異化現象[19]，以及生態環境被破壞，生態系統服務功能整體下降，導致生態負效應等問題[20]。

經濟根源主要有：（1）傳統的耕作種植未達到規模效應，不具有比較優勢，使勞動力要素從農村向城市單向流動[14]（圖1中②）。農民作為理性經濟人，追求收入的最大化。中國非農就業機會成本一直處于較低的水平，而農民務農的機會成本一直處在較高水平且不斷上升，導致大量農業勞動力必然傾向于非農就業或者兼業。在經濟發達地區，政府能夠提供大量的農業補貼，出臺較多的惠農政策，但是農戶更愿意用資金投入來代替勞動力投入。（2）資本要素在城鄉間雙向不平衡流動（圖1中③）使成本和收益不匹配。特別在易地占補中，由于雙方的資源稟賦、社會、經濟等因素的差異，使其進行耕地占補的成本和收益迥異[21]。實際上耕地“占”的經濟所得要遠多于耕地“補”的經濟所得。在易地占補之后，占用方支付較少的土地開發整理資金作為“報酬”[21]，且出讓方所獲得的補償費用主要歸所在縣（市、區）的財政部門。

圖1 耕地占補平衡與城鄉要素流動之間邏輯關系框架Fig.1 The logical relationship framework between balancing cultivated land occupation and reclamation and urban-rural factors interaction

管理體制根源主要是耕地占補平衡的執行者和耕地權利主體的利益不一致。嚴格保護耕地關乎國家糧食安全，正是由于兼顧生態環境的耕地保護的巨大正外部效應，使得國家采取耕地占補平衡的強硬措施來保證耕地總量平衡，而在微觀層面耕地保護未達規模效益不具備比較優勢條件下，缺乏耕地保護的內生動力和積極性，導致政策弱效。在前期只強調數量的政策階段，實施耕地占補平衡的管理層面或者執行者，往往考慮的是實現占一補一，完成考核目標，因而會出現占補平衡的耕地質量不符合經濟學原理的“占優補劣”的怪現象。但即使進入重視質量和數量及生態保護的政策階段，依然會因為利益主體的不一致而出現相應問題[14]。

3.2 中宏觀層面問題：耕地占補的時空性不平衡

中觀層面問題主要是建設占用和補充耕地時空不匹配。其根源在于：一是省際及區域內經濟發展水平差距對建設用地的需求程度不同，而耕地后備資源稟賦存在差異。補充耕地需求較多和補充耕地能力較弱地區集中在東南經濟發展較快區域，而補充耕地能力較強區域集中在東北和西北區域。二是項目占用耕地往往需要在短時間內落實耕地補充，而多數縣域補充耕地儲備庫儲備指標不足。占補平衡政策需要大量的后備耕地資源作為支撐，然而，中國耕地后備資源匱乏，很多地方已經到了“無地可補”的地步，而受限于指標的掛鉤政策，“無地”直接影響到當地社會經濟的發展，且由于國土區域氣候特點和地理特征存在著較大的差異性，依賴大規模開發后備資源補充建設占用耕地的模式已難以為繼，不能抑制耕地面積減少的趨勢[22]。三是地區發展不均衡和土地發展權的實現程度存在差異，使得難以在本區域內實現耕地占補平衡。如果忽視欠發達地區的土地發展權將會加劇區域發展不平衡，不利于實現社會的均衡發展[14，23]。

3.3 宏觀層面問題：耕地占補的政策性弱化

宏觀層面問題主要是政策弱效，表現在耕地保護的規劃目標沒有實現、整體耕地流失速率加快或者過大以致超出決策者預期等。管理體制根源是耕地保護意愿和用地審批權力的不匹配。某一層級的耕地保護意愿降低會直接導致耕地保護目標不能完全實現，致使耕地保護的政策弱效。耕地保護的落實就在鄉、村基層，但耕地保護意愿逐漸從基層上移，形成具有中國特色的耕地保護集權化的過程：（1）集權至縣級政府（1978—1987年），農村和農業制度改革緩解了鄉和村組織的糧食保障壓力，鄉、村耕地保護意愿下降，用地審批權力上收至縣級政府；（2）集權至省級政府（1988—2004年），隨著糧食流通體系的改革和非農經濟的發展，縣、市級政府糧食安全壓力大為降低，1998年修改《土地管理法》，將用地審批權上收至省和國務院，上收土地利用規劃權力；（3）中央政府強化監督（2000年以來），省級政府耕地保護意愿也逐步降低，通過技術集權、設立新機構、強化對省級政府的考核，進一步強化中央政府耕地保護監管。這就形成了耕地占補平衡落實在基層屬于微觀層面，而監管不斷集權上移到中觀省級、到宏觀中央，由于層級差距，利益主體差異，政策出臺—政策弱效—政策改進的環節較多，會增加政策弱效的概率[14，24]。

4 耕地占補平衡的模式探索

4.1 統籌平衡方式，保障數量占補平衡

4.1.1 規范宅基地增量和存量管理，統籌城鄉平衡

當前農村土地利用粗放，一戶多宅和空心村現象普遍，補充耕地的數量潛力巨大。而“城市建設用地緊缺”與“農村宅基地利用率低下”的城鄉用地發展不平衡問題也非常突出。因此，合理利用增量與存量宅基地是實現耕地占補平衡最重要的方式之一，也是統籌城鄉空間布局的有效措施。首先，解決農民身份認定的問題，杜絕已在城市穩定生活的農民獲得宅基地。其次，加強和規范農村宅基地管理，從規劃、審批、督查和考核等多方位控制農村宅基地增量，有效解決當前農村宅基地管理失序的問題。最后，通過農村宅基地分配制度、有償退出機制和監督管理體制等改革與創新，盤活農村宅基地存量，統籌城鄉用地空間。

4.1.2 完善易地調劑方式，統籌區域平衡

嚴格補充耕地來源管控下，落實高質量和地類對等要求的補充耕地難度大幅增加，推動了指標易地調劑進程[23]。在省域內平衡上，可采取構建補充耕地交易平臺、明確補充耕地來源和交易主體、嚴格收益用途管理、嚴格補充耕地準入門檻等措施來規范省域內易地調劑補充耕地[23]；同時可與其他工程統籌協作，完善省域內發達地區與欠發達地區的耕地占補平衡指標調劑方式，如浙江省從2002年開始實施“山海協作”工程[25]。在省域間平衡上，改進與完善易地調劑方式，統籌考慮區域各個資源要素平衡發展問題。國家出臺的《關于〈跨省域補充耕地國家統籌管理辦法〉和〈城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法〉的通知》規定“將省份調節系數分為五檔”，這將極大推動易地調劑的區域平衡。但要注意以下幾點：首先，重大建設項目在補充耕地中應當制定差別化調劑價格。構建供應重大建設項目補充耕地指標激勵機制，引導重大建設項目“集約”占用耕地[26-27]。其次，應當兼顧不同經濟社會發展水平以及一次性指標調劑與長遠鄉村振興的關系[23]。

4.2 改進管理技術，提升耕地質量

4.2.1 優化建設用地約束指標

前兩輪土地利用總體規劃中耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地增量是約束指標。這些約束指標下的規劃實施評價效果都較好。但從成本收益來看，這等于變相地鼓勵個人和企業使用新增建設用地，導致經濟相對落后地區的土地利用更為粗放。因此，將以往土地利用總體規劃中建設用地增量約束指標轉換為以建設用地總量、城鄉建設用地總量和人均建設用地等為約束指標，并以土地利用現狀變更調查數和常住人口統計數據為基礎來測算這些指標，作為考核內容，以形成內在激勵機制[28]，從數量約束指標轉變為質量約束指標，促進耕地質量的提升。

4.2.2 完善耕地質量評價

當前中國耕地質量評價指標更多考慮的是土壤、產量、經濟等相對穩定性指標，而耕作條件、生物特性、健康狀況等易變指標對耕地的可持續利用具有較大的影響[29-30]。因此，應對耕地質量評價指標進行篩選[6，29]，以耕地地力水平為基礎，對易變指標進行修正，依托當前耕地質量動態變化監測的研究成果，充分體現土地管理實際和國家土地整治績效，構建新時代的耕地質量評價指標體系。同時也應結合“耕地數量、糧食產能、水田面積”三大指標分類管理和指標核銷制，構建項目區三大指標核銷制度，明確建設擬占用耕地的數量、糧食產能和水田面積，應用耕地占補平衡動態監管系統分類分別從本縣、市儲備庫的指標中予以核銷，并探索新的耕地質量評估體系應用于耕地產能的評估[31]。

4.2.3 規范耕作層保護與再利用

將新增建設用地占用的優質耕地的表土有計劃地剝離后進行覆土，用于土地整治、農業綜合開發、中低產田改造、土壤修復等項目以提高土壤質量等級是新時代的耕地質量平衡的有效實現途徑[31]。根據《耕作層土壤剝離利用技術規范》，規范復合利用中建設占用耕地的耕作層保護與再利用技術標準。建議經依法批準占用耕地的單位，承擔保護所占用耕地耕作層土壤的義務。按照占用耕地“先補后占”的原則，土地使用者必須在占用耕地前，在國土部門和農業部門的指導下，開墾同樣數量的新耕地，并將擬占用耕地的耕作層土壤轉移至新開耕地，否則不得占用耕地。

4.3 擴充平衡途徑，實現生態占補平衡

4.3.1 完善指標調劑的價格內涵

依據前述文件精神，應體現補充耕地成本、資源生態保護補償和長期管護等費用因素，并建立收益調節分配機制，使區域之間補充耕地指標不僅是數量和經濟的有償調劑，更是質量和生態的有償調劑，耕地保護責任相應轉移，形成區域之間耕地保護和耕地占補平衡責任與任務相匹配，區域各種利益相平衡的狀態，有利于發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金資源互補優勢，城鄉要素合理流動與配置，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

4.3.2 擴大耕地補償標準范圍

為了實現生態占補平衡，在制定合理的耕地區域補償標準的基礎上，對耕地區域補償標準進行評價。補償標準的評價包括質量標準評價和價值標準評價，確定耕地補償質量評價和價值標準評價是進行補償資金計算的關鍵。耕地補償質量評價中可適當考慮耕地生態補償標準評價，耕地價值標準評價中可適當考慮耕地生態價值的評價，如土壤肥力維持、營養物質循環、碳匯、生物多樣性等[32]。

4.3.3 轉變耕地補充途徑

補充耕地多來自于土地開發，占到補充耕地的63%，土地整治只占20%。土地開發作為耕地補充的主要途徑時，會面臨耕地后備資源日益枯竭的問題。一些地方忽視了生態平衡，如“上山入海”“圍湖造田”“毀林造田”“侵占河床”等。因此，土地整治作為改善生產、生活條件和生態環境的土地利用結構優化工程，應成為耕地占補平衡的最主要途徑，多年的土地整治實踐已充分證明了其耕地產能提升的巨大能力。同時對生態環境保護，生態占補平衡也具有良好推動作用。

5 耕地占補平衡的管理創新建議

5.1 做好頂層設計，統籌區域發展

構建國家耕地易地占補制度體系，搭建國家耕地易地占補交易平臺，完善國家耕地易地占補相關規則，規范省域內易地調劑補充耕地，強化易地補充耕地后期管護，完善補充耕地指標價格形成機制,實現區域資源互補、資金互用、資產互融，實現區域共同發展。微觀層面做好耕地質量提升和糧食產量增加的規劃設計，包括做好藏糧于土戰略的規劃設計，優選適宜耕地質量保護的經濟作物類型和品種；以高標準農田建設確保耕地產能提升，落實“永久基本農田”成為實現耕地數量與質量結合的關鍵[14]。

5.2 抓好規劃引領，“多目標+深融合”

以鄉村振興為目標，以規劃為龍頭，以整治項目為依托，真正提升耕地保護的內生動力和積極性。（1）合理調整土地利用總體規劃，建議以建設用地總量、城鄉建設用地總量和人均建設用地等為約束指標，形成節約集約利用土地和保護耕地的內在機制。（2）編制“多目標”的村土地利用規劃，將土地整治規劃、鄉村旅游規劃等“深融合”，實現現代農業、生態建設、鄉村旅游等綜合發展，促進農村社區的集聚和集約利用土地，保護耕地數量、提升耕地質量，使農民增收增益，從而實現鄉村振興[14]。

5.3 構建耕地占補平衡與城鄉要素流動的平衡機制

城鄉間要素流動不暢造成城鄉資源配置效率低下，進而阻滯了城鄉協調發展。必須通過深化土地、財政、金融體系改革，構建城鄉要素市場之間相協調的耕地占補平衡制度。因此，必須樹立系統性、整體性、協同性的思維，推動耕地的“數量、質量、生態”三個方面的占補平衡與“土地、勞動力、資本”三個城鄉要素相融合，構建全要素平衡機制。首先，明確耕地占補平衡中政府與市場邊界。通過規劃指標剛性分配和彈性分配相結合，行政管控與市場機制相結合，解決政府失靈與市場失靈問題。其次，完善耕地占補平衡中的“土地—勞動力”聯動機制。創新人地掛鉤的實踐模式，建立農村勞動力保障機制，實現城鄉土地和勞動力流動聯動改革[19]。第三，構建耕地占補平衡中“土地—資本”互補機制。使耕地占補平衡過程與振興農村產業相結合，通過城市支持農村產業發展方式，使資本從城市向農村回流，真正推動扶貧攻堅和鄉村振興。

5.4 建立耕地占補平衡后續生態管護長效機制

（1）建立耕地占補平衡后續質量管理和生態管護機制。首先，要把耕地質量培育、后期質量和生態管護與落實耕作主體結合在一起，應給予經營者適當的耕地質量培育、后期質量和生態管護等費用。其次，獲取的補充耕地指標調劑收益使用中，應將新增耕地后期管護費用單列，明確一定年限內加大資金投入，著力提升新增耕地質量，改善耕作條件。最后，按照指標受讓方繳納費用完成補充耕地義務，出讓方獲取指標調劑收益，承擔耕地保護責任，相應增減雙方耕地保護目標考核指標[33]。（2）建構“數量賬戶—質量賬戶—生態賬戶”綜合制度體系。深入研究“產能占補平衡”和“生態占補平衡”[34]，探索建立和試行“數量賬戶”“質量賬戶”“生態賬戶”綜合制度體系。（3）完善易地占補平衡的生態保護與補償的長效機制。易地占補平衡不僅需要補償耕地開發成本（指標購買），更需要建立耕地保護區域補償的長效機制。耕地開發成本可采取一次性補償的方式，而依附于耕地的社會文化和生態價值可以采取年度的財政補貼方式予以確定。為確保區域間耕地代補經濟補償的有效實施，還需要探索多主體的耕地占補平衡社會責任網絡[33，35]，同時，完善經濟價值、生態價值、社會人文價值等多種補償機制[36]。

5.5 依托科技進步，提升軟硬實力

加強土地科技創新，包括以下兩方面：一是加強土地工程技術創新，包括拓展耕地質量調查與監測技術，開發和完善高標準農田建設與管護技術，土地整治“旱改水”工程研發技術，耕地表土層剝離與再利用技術[37]等，提升工程技術硬實力；二是完善耕地質量檢測技術和標準體系，做好耕地占補平衡“三庫一平臺”（數量庫、產能庫、地類庫、跨省交易平臺）建設，逐步形成統一市場交易體系；實現多部門調查分析與信息數據的資源共享；運用高科技手段提升質量監管水平，提升監管軟實力[14]。

6 主要結論

（1）在闡述耕地占補平衡的發展階段與政策績效的基礎上，對耕地占補平衡存在的問題及其邏輯根源進行了分析。耕地占補平衡主要存在實質性不平衡、時空性不平衡、政策性弱化等微觀、中觀及宏觀層面問題，其邏輯根源在于城鄉要素流動的成本與收益不平衡、耕地占補平衡的執行者和耕地權利主體的利益不一致，區域發展與后備資源稟賦差異，耕地保護意愿和用地審批權力不匹配等。

（2）在技術層面上，主要從耕地占補平衡的數量、質量和生態三個方面進行的分析。在數量上，通過盤活宅基地增量和存量、完善易地調劑方式等統籌城鄉與區域平衡。在質量上，通過土地總體規劃中建設用地約束指標調整、修正耕地質量評價指標體系、規范耕作層保護與再利用等提升耕地質量。在生態上，通過完善指標調劑的價格內涵、擴大耕地補償標準范圍、轉變耕地補充途徑等方式實現耕地生態占補平衡。

（3）在管理層面上，針對上述從技術層面上探索改進方式，提出做好頂層設計，抓好規劃引領，構建耕地占補平衡與城鄉要素流動的平衡機制，建立耕地占補平衡后續生態管護長效機制，提升軟硬實力等創新管理措施，為新時代耕地占補平衡政策的實施提供科學依據，也為促進城鄉要素合理流動、推動扶貧攻堅和鄉村振興提供參考。