“三權分置”政策下土地承包權研究

摘要：本文首先簡述“三權分置”政策背景，旨在說明農村土地改革的必要性。其次，論述劃分土地承包權和土地經營權的必要性。再次，理順“三權分置”下土地承包權的內涵與外延。

關鍵詞：三權分置；土地承包權；土地經營權

一、從“二元產權結構”到“三權分置”

上世紀80年代初，家庭聯產承包制度為農村土地制度改革注入活力，集體土地的承包經營權被分配到農村的每一戶。這一改革以堅持集體土地所有制為基礎，形成了土地所有權和土地承包經營權“二元產權結構”。這一制度創新短時間內提升了土地生產力，解決了農民的溫飽問題。

在積極發展小城鎮的城市化政策下，大量鄉村人口進城務工，隨之土地被拋荒、廢耕問題顯著。針對此現實問題，習總書記于2013年在湖北省武漢市農村產權交易所考察時指出，“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者的關系”。[1]隨后，黨中央確定了建立土地所有權、土地承包權和土地經營權“三權分置”的農村土地權利體系這一既定的農村土地改革目標。

“三權分置”政策針對解決農村土地的現實問題具有重大意義，應當以堅持農村土地集體所有制為基礎，從土地承包經營權中區分出土地承包權，從而解決農村人地分離的現實問題。

二、劃分承包權和經營權的必要性

從“二元產權結構”到“三元產權結構”的轉變，要求我們明晰土地承包權和土地經營權的關系。“三權分置”的政策背景在于大量農村人口進城務工農村土地荒置，承包權屬于農村人口的固有權利，但是由于經營權的放棄，承包權所能夠帶來的潛在利益也無法享受。如果能夠從承包權的性質著手進行梳理，理清承包權和經營權的關系，使得農村人口的利益得到保護的同時，經營權得到更好使用，能夠更大程度地提升農村土地的利用效率。

土地承包經營權的身份屬性削弱其財產性價值。我國《農村土地承包法》和《物權法》均未細分土地承包權和土地經營權。“土地承包經營權”的含義在我國立法上的規定是，在農村土地之上設立的以從事農業生產為目的的權利。因而，此權利的受讓方，轉包和互換的對象以及抵押權實現時的權利相對人只能是該集體經濟組織的個體農戶。這一規定使得該權利在流轉時限制因素較多，不利于集體經濟組織以外的個體參與進來，進而減少了許多新的資金和技術流入。

承包權和經營權的劃分符合現代產權理論。產權包括排他性、可分割性以及可轉讓性等屬性，在法律領域表現為物權。物權本身可以由多個主體共同享有，目的在于實現物的利用和發揮物的效用。所有權、承包權和經營權是農村土地產權的三大重要內容，其中承包權和經營權屬于產權的用益物權，具有可分割性。

三、土地承包權的性質

現行法律體系下，分置土地承包權的法理支撐不足，但是其性質認定是“三權分置”政策順利落實的關鍵一環。因此，明確土地承包權的法律性質十分必要。

關于土地承包權的性質存在兩種主要爭議。

“成員權說“強調土地承包權是成員權。作為一種承包集體土地的資格，集體成員能夠平等承包，集體成員之外的單位和個人除非集體協商決定，不能參與承包。當集體成員簽署承包合同時，土地承包權轉為用益物權“土地承包經營權”。但是“成員權”并非現實的財產權，無法劃分為獨立物權達到轉讓和抵押的目的。

“物權說”強調，土地承包權屬于獨立的物權，是用益物權的一種。該權利的權能體現為監督流轉農地的利用、到期收回承包地、再次承包續包、有償退出和流轉等[2]土地承包經營權包含土地承包權。“物權說”能夠達到承包權獨立運轉的目的，從而解決現實問題。

在我國法律體系中，土地承包權和土地經營權均不是法定權利。“三權分置”下的土地制度改革，并不是否定土地承包經營權，而是如何進行內涵界定和外延劃分，從而與新時代的發展相恰。因而，應當明確土地承包權是固有的權利，即使進行劃分也不能減少的權利，以此避免劃分不清導致農戶權利保護失真的情況。集體所有土地，農戶享有的權利可以分為持續承包權、繼續承包權、優先購買權和補償請求權。繼續承包權旨在承包期內排除任何單位和個人非法干涉農戶承包同一塊地。繼續承包權強調，承包期限屆滿后，農戶有權利選擇繼續承包同一塊土地，立法目的在于維持農業生產的持續性和穩定性。優先購買權，指當土地受讓方因農業生產經營不利，為了清償債務而處分土地經營權，該集體的農戶有權針對該集體土地優先購買。補償請求權，指農戶承包的土地被征收時，農戶可以請求補償。

“三權分置”政策對于解決我國農村發展現狀存在的問題具有重大發展意義，因此我們應當以完善的制度來促成這一政策落地。“三權分置”政策的根本是中共中央保障農民權利的思想精神，這個權利當然既包括農民集體的權利，也包括農民家庭和個人的權利。[3]因此，我們必須要在堅持中央提出的承包關系的長久不變，穩定農民的利益，穩步推進“三權分置”政策，通過權利物權化，實現“可轉讓”、“可抵押”等實踐要求。

參考文獻：

[1]肖衛東，農村土地“三權分置”的內涵、基本要義及權利關系.[J]中國農村經濟， 2016，2006（11），03.

[2]朱繼勝，論”三權分置”下的土地承包權[J].河北法學，2016，2016（34），03.

[3]孫憲忠，推進農地三權分置經營模式的立法研究[J].中國社會科學，2017，2017（7）.

作者簡介：柯茜（1998），女，漢，湖北，本科，河北大學政法學院，法學專業。