農村宅基地退出過程中利益主體博弈行為分析

范懷超，王 粞，崔久富

(西華師范大學 管理學院， 四川 南充 637700)

隨著城市化的快速發展，城市建設用地需求量不斷增加，城市化的發展帶動了大量農村人口向城市轉移，人地矛盾日益加劇。根據《中國農村發展報告》(2017)可知，當前農村居民點空閑和閑置用地面積多達3 000萬畝[1]。從2017年《中國統計年鑒》可知，2005—2016年農村常住人口從7.45億減少到5.90億，可見隨著農村人口的大量轉移，農村宅基地面積不減反增，導致宅基地閑置問題突出、空心村現象嚴重，既降低了宅基地利用率，造成土地資源的巨大浪費，加劇了人地矛盾，又破壞了農村居住環境的和諧，不利于新農村建設。因此，農村宅基地制度改革已勢在必行。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出“改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策”；2015—2017年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》均提出推進農村宅基地制度改革試點；2018年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出宅基地“三權分置”；2015年1月國務院印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和2016年2月國務院印發的《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》均提出要“探索農戶自愿有償退出宅基地”；2018年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。這表明在保障農民合法權益的前提下，農村宅基地制度改革既要盤活農村宅基地，解決農村宅基地閑置與城市建設用地指標緊張的矛盾，又要確保新型城鎮化的順利推進。因此，探索和建立農村宅基地退出機制，已成為我國推進農村宅基地制度改革的重要方向[2]。筆者通過對我國農村宅基地的相關文獻進行梳理發現，研究成果主要集中在農村宅基地退出模式研究、農戶退出宅基地的意愿影響因素研究、農村宅基地退出補償標準研究等方面。關于農村宅基地退出模式，盧艷霞等總結了浙江省農村宅基地退出的3種模式，即拆危改舊、下山移民、“兩分兩換建兩新”的退出模式，并對這3種模式進行比較，提出宅基地退出存在的4個“兩難”[3]；上官彩霞等認為宅基地置換、小產權房置換、商品房置換3種模式，是江蘇省“萬頃良田建設工程”中所采用的宅基地置換模式，并認為這3種模式具有明顯的區域差異性[4]。關于農戶宅基地退出意愿影響因素研究，夏敏等認為影響農戶退出宅基地的主要因素是地區經濟發展水平，并認為其中宅基地(房屋)使用情況的影響強度最大[5]；許恒周等基于推拉理論分析了影響農民工退出宅基地的因素，發現不同代際的農民工影響其退出宅基地的因素也不同[6]。關于農村宅基地退出補償標準研究，胡銀根等通過建立測算模型，分別對宅基地的住房保障功能、生產要素功能以及期權價值進行測算并分析其中的價值內涵，并提出了具體的宅基地退出補償方法[7]；程春麗認為村集體與農民是宅基地的主體，地方政府不應該參與宅基地的收益分配，而應通過稅收的方式對農戶宅基地退出的補償費進行調節，以建立合理的宅基地退出補償機制[8]。這些研究多是立足于農村宅基地退出模式、農戶退出宅基地的意愿影響因素、農村宅基地退出補償標準研究等，給各地實施宅基地退出試點提供了一定參考，有較強的現實意義。但是，農戶退出宅基地的過程中涉及到地方政府和農戶二維主體，兩個主體之間的利益訴求有所不同。從2017年中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》可見，國家極其重視農民的經濟利益和民主權益，農民在宅基地制度改革中應擁有更多的話語權和選擇空間。在實施宅基地退出過程中厘清地方政府與農戶之間的利益關系，有利于宅基地退出的順利實施[9]。因此，本文以農戶和地方政府這兩大主體為研究對象，運用博弈論的方法對兩大主體在宅基地退出博弈中的行為進行邏輯分析，建構二維主體利益博弈模型，在節約交易成本、農地資源優化配置的條件下，探討影響農村宅基地退出的主要因素，為農村宅基地制度變革提供參考，盤活農村宅基地資源，增加農戶的財產性收益，加快推進村莊轉型、鄉村振興與城鄉融合發展的進程。

一、農戶與地方政府博弈模型構建與分析

博弈論又被稱為對策論，從實質上說就是一種游戲理論，在給定游戲規則的前提下，游戲參與者(決策主體)為了實現自身利益的最大化，選擇最佳的策略或對策的行為[10]。農戶自愿退出宅基地的過程，實質上是一個非完全信息的靜態交易博弈，本文選取農戶與地方政府兩個決策主體，運用博弈論的方法構建兩者之間的博弈模型，并采用納什均衡方法對博弈過程進行有效性分析，以期為合理制定宅基地退出制度提供參考。

(一)博弈構成要素

博弈論模型U={P,S,I,G}，其中：P為博弈方，P=Pi(i=1,2)；P1為農戶，P2為當地政府；S為策略組合；I為博弈方決策所依據的信息；G為博弈方獲得的利益。

農戶與地方政府形成的策略集合為：

其中：Sik為第i個博弈方所做出的第k個策略，S11為農戶退出宅基地，S12為農戶不退出宅基地，S21為地方政府實施宅基地退出政策，S22地方政府不實施宅基地退出政策[11]。

(二)基本假設

為構建農戶與地方政府的博弈模型，把問題解釋清楚，做出以下假設:

假設1：博弈的構成要素完整：博弈方、博弈方的得益、時序、信息、結果、策略組合。農戶自愿退出宅基地的過程，實質上是一個非完全信息的靜態交易博弈過程。所以，本文構建的博弈模型是非完全信息的靜態博弈。

假設2：博弈主體：農戶和地方政府均為理性經濟人，兩者之間雖然信息不對等，但雙方目的一樣，都是追求自身利益最大化。

假設3：地方政府最大限度地執行國家政策，沒有出現政策“虛位”的情況；農戶自愿退出宅基地并且農戶的選擇權得到最大限度的尊重，農戶選擇的時候不受其他因素的制約。

假設4：博弈的二維主體地方政府與農戶對所處的環境及兩者的行為都能形成正確的信念與預期。

地方政府與農戶之間博弈的焦點是宅基地退出政策中農戶所能獲得的補償問題。地方政府與農戶二維主體之間博弈方的得益情況如下所示：

(1)S=(S11，S21)，即地方政府實施宅基地退出政策，并且農戶對宅基地退出補償標準無異議，農戶選擇退出宅基地，將其視為策略1。假設地方政府的預期收益為土地出讓金RA1，在實施退出過程中，政府所需的成本為CA1，則政府最終的利益為RA1-CA1；假設農戶獲得宅基地補償為RB1，則S=(S11，S21)=(RB1，RA1-CA1)。

(2)S=(S12，S21)，即地方政府實施宅基地退出政策，但是農戶對地方政府提出的補償標準感到不滿，不愿意退出現有宅基地，將其視為策略2。此時，政府獲得的預期收益為0，由于未能成功實施宅基地退出政策，從而使得在增減掛鉤中城市建設用地指標未能得到補充，經濟發展受到限制，假設其損失記為C。農戶拒絕退出宅基地但可獲得未來收益，假設記為RB2，折現率為ε。政府的最終收益為-C，農戶獲得的收益為RB2/(1+ε)，則S=(S12，S21)=(RB2/(1+ε)，-C)。

(3)S=(S11，S22)，即地方政府沒有實施宅基地退出政策的意向，而農戶希望退出宅基地，將其視為策略3。此時，農戶為了當期的利益，可能會選擇將宅基地放到市場上進行交易(雖然法律上規定宅基地使用權不得單獨轉讓，但筆者在實地調研中發現農戶之間存在私下交易宅基地的現象)。假設這種現象存在，此時，地方政府的收益為0，因未實施宅基地退出政策，經濟損失假設記為C，農戶獲得的收益為RB3，則S=(S12，S21)=(RB3，-C)。

(4)S=(S12，S22)，即地方政府不實施宅基地退出政策，農戶不愿意退出宅基地并且農戶不愿意進行當期收益，將其視為策略4。此時，政府的收益為0，因未實施宅基地退出政策而導致的經濟損失記為C，而農戶的未來預期收益記為RB4，折現率為ε，地方政府的最終收益為-C，農戶的最終收益為RB4/(1+ε)，則S=(S12，S22)=(RB4/(1+ε)，-C)。

根據表1可知，對于政府來說，當農戶選擇策略1(S11)即愿意退出宅基地時，當地政府在完成中央下達的任務的同時還可以獲得最大的利益，則政府會選擇策略1(S21)實施宅基地退出政策。當農戶選擇策略2(S12)不愿意退出宅基地時，地方政府選擇S21和S22是無差異的，對地方政府而言，城市化的進展必然會將城市圈向外擴展，為緩解人地矛盾，城市建設用地增減掛鉤起著關鍵性的作用，要實施農村宅基地退出政策，就必須加強對宅基地私下交易情況的管制，對于私下非法交易宅基地的行為進行懲處和打擊，既要保護退出農戶的合法權益又要讓宅基地退出成為城市化進程的一大助力，使得城市化順利開展。

對于農戶來說，當地方政府選擇策略1(S21)實施宅基地退出政策時，農戶會對RB1和RB2/(1+ε)的大小進行比較。農戶的選擇對地方政府能否順利實施宅基地退出政策有極大的影響，對整個博弈模型也有影響，本文分以下兩種情況進行討論：

一是當RB1>RB2/(1+ε)時，農戶對地方政府給予的補償感到滿意，農戶愿意退出宅基地。對當地政府而言，實施宅基地退出政策不僅可以完成上級下達的任務，而且還可以獲得較大的收益。因此，博弈結果為S=(S11，S21)=(RB1，RA1-CA1)。

二是當RB1

表1 農戶與地方政府博弈模型*該模型參考讓·梯若爾、朱·弗登博格著，姚洋校、黃濤等譯的《博弈論》 一書整理而成。

二、當前農村宅基地退出的困惑

(一)相關的法律法規不完善，農戶法律法規意識淡薄

1.農村宅基地退出法律法規不完善

農村宅基地退出問題復雜，涉及面較廣，而在現有的法律法規體系中，還沒有一部直接針對農村宅基地管理而制定的法律法規，僅僅是通過《憲法》《土地管理法》《物權法》和《民法通則》等相關的法律法規來對農村宅基地進行調整和管理。如《土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。而各個省、自治區、直轄市對宅基地面積確定的標準不一，如四川省按照人口來分配農戶宅基地面積，《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》第52條規定：“宅基地面積標準為每人20～30 m2”；而貴州省則根據農戶所處地區分配宅基地面積，《貴州省土地管理條例》第30條明確規定：(1)城市郊區、壩子地區：每戶不得超過130 m2；(2)丘陵地區：每戶不得超過170 m2；(3)山區、牧區：每戶不得超過200 m2。無論是按照人口還是根據農戶所處的地區分配宅基地面積，由于其中一些規定模糊不清、不易操作、難以界定，在實際工作中很難精準地確定農民的宅基地面積標準是多少。因此，在實際操作中存在由于含糊不清的界定而導致的不公平現象。同時，針對農村宅基地退出的相關法律法規具有一定的滯后性，尤其對比較為完善的《中華人民共和國城市房地產管理法》，這一特點尤為鮮明。在經濟高速發展、城鎮化不斷加快的今天，宅基地管理的現有法律法規已無法解決在實際中遇到的問題[12]。

2.農戶法律法規意識淡薄

筆者在實地調研中發現，多數農民的產權意識淡薄，對集體土地所有權的具體歸屬模糊不清，對土地的所有權與使用權以及其他相關責任更是含糊不清，宅基地“私有化”的現象嚴重，難以正確看待國家、村集體、農民三者之間的關系。農用地承包期的時間跨度較長，現有的多數農民的土地是從父輩那里分割而來，因此，農戶認為其他人無權干涉他們對土地的處置權力。同時，農戶也分不清宅基地退出和土地征收之間的關系，農戶往往根據當地土地征收的補償費用去衡量宅基地退出是否有利可圖。如何使農民增強產權意識，對土地的相關法律法規、宅基地退出政策有所了解，并厘清它們之間的關系是今后推進宅基地制度改革的一個關鍵所在。

(二)宅基地退出補償機制不健全，農戶財產權益嚴重受損

農戶愿意退出宅基地的前提是能獲得合理的退出補償，宅基地退出補償是否合理直接決定了宅基地退出的數量及其順利程度，但現實生活中卻沒有一套統一的關于宅基地退出補償的標準機制，大多數試點都是“摸著石頭過河”，使得宅基地退補機制極不健全。一是補償的標準過低。因宅基地流轉制度不健全，補償標準多由政府單方面制定，雖然每個試點地區的補償標準高低不一，一般在10萬～20萬元/畝，但退出補償標準的制定缺乏科學的參考依據，農民和村集體經濟組織沒有參與權與話語權，農民作為土地的使用者并沒有得到應有的尊重。二是增值收益分配利益失衡。在土地增值收益中農民得到的補償偏低，普遍都未達到農民的期望值，土地具有資產和資本雙重性質，本身就有保值、增值的功能，而現有的退出補償機制卻忽視了土地的增值收益，農民作為土地的使用者更看重土地未來的增值收益，理應享受土地的增值收益，但是以農業生產價值為標準的補償辦法實則是剝奪屬于農民的增值收益，使農民土地財產權受到嚴重侵害[13]。三是宅基地權益保障的實現形式單一，一些地方政府僅采用貨幣補償，但參與對象具有選擇性，若補償標準不統一，則易引發爭議。有的僅采用建設性補償，但建設項目立項難、程序復雜、周期較長、制度運行成本較高；有的則僅通過住房安置施行實物補償，但農民在宅基地換房的過程中，住房及附屬房屋、天井、院落、曬場等財產被剝奪，政策推行成本過高。各種補償方式沒有相互結合使用，而且不論哪種補償方式，農戶的自主選擇權都較小，其宅基地用益物權的實現難以保證。同時，對于退出宅基地進城落戶的農民，享受與城鎮居民同等的就業、社會保障政策和子女入學及升學待遇等公共服務的保障體系尚不健全，已有的政策落實不到位，嚴重影響了農戶退出現有宅基地的積極性。

(三)政府職能角色定位不準，挫傷農戶退出的積極性

1.地方政府權力高度集中，宅基地利益主體缺失

在我國，農村宅基地的所有權屬于村集體所有，農民享有宅基地的使用權。在宅基地退出政策實施過程中，強調必須堅持依法平等自愿和合理補償的原則，應當符合有關法律、法規規定，且充分尊重農民意愿，必須在平等自愿的基礎上進行協商，不可強行退出。但是，一些地方政府及其相關管理部門，并不尊重農戶的選擇，農戶僅僅只有選擇“退出”或“不退出”宅基地的權力，其退出的方式、怎樣補償等涉及到利益的問題都是地方政府單方面決定，農民的話語權極小，不能參與宅基地退出方案的制定，也不能表達最迫切的需要，村集體也無法保障農戶的權益，地方政府集“運動員”與“裁判員”角色于一身，農民的財產權益嚴重受損。

2.地方政府服務者與“經濟人”的角色產生矛盾

在現實宅基地退出過程中地方政府往往扮演著“經濟人”的角色，服務意識被弱化，具體表現在“土地財政”方面。目前，土地已成為地方政府經濟收入的主要來源，“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的實施為地方政府的土地收入提供了平臺。地方政府引導農戶退出宅基地，將退出的宅基地整理復墾，從而獲得城市建設用地指標，政府將這些指標放到一級土地市場上進行出讓，以獲取高額利益。政府通過較低的成本實施宅基地退出，但卻從土地出讓中獲取高額收益，沒有正確處理好宅基地的福利性和財產性、保障功能和資產功能的關系，未能賦予宅基地更多的權能，農戶沒有從宅基地退出中獲得合理的權益補償，這就會導致農民與地方政府之間產生矛盾，從而抑制農戶退出宅基地的積極性。

三、構建農村宅基地退出機制的政策建議

(一)完善相關法律法規，增強農戶法律法規意識

若要在全國全面地推進宅基地制度改革，實施宅基地退出，保障退出農戶的地位和權益，就必須做到以下幾點：一是盡快完善和修訂法律法規。加快農村宅基地的立法體系建設，完善和修訂《土地管理法》《物權法》等相關的法律法規，制定與農村宅基地管理相配套的法律法規、實施細則等，使宅基地的取得、使用、退出等有法可依、有章可循、有據可查。這既可以限制地方政府私定法案、避免“一方獨大”的現象，又可以維護退出農戶的權益，給宅基地的有序退出奠定堅實的基礎。二是加強宣傳，深化農戶對相關法律法規的認識。地方政府作為宅基地退出政策的決策者、倡導者和實施者，在農村宅基地退出中扮演著重要的角色。因此，地方政府應該全面理解、深刻領會、準確把握中央文件精神，高度重視對宅基地退出政策的宣傳，讓農戶從“被動上樓”到“主動上樓”，大力增強退出農戶的法律法規意識，提高其對土地、宅基地制度、宅基地退出等相關概念的認識[14]。三是界定宅基地權屬與集體成員權力。目前農村土地確權登記工作基本完成，農村宅基地已經具備了一定的物權基礎，厘清集體成員權是實施宅基地退出的基石，但是現行法律對農村集體組織成員權、村集體的法律界定不夠清晰，農戶對成員權認識不清，從而導致本村集體經濟組織的宅基地被其他村集體成員使用。要遵照“依據法律、尊重歷史、照顧現實、實事求是”的原則界定集體成員權，確保宅基地的權屬關系長期不變、農民的集體成員權力得到保障。

(二)探索宅基地退出補償機制，保障農戶土地財產權益

探索宅基地退出補償機制，應以優化治理機制為依托，盤活農村宅基地資產并構建協同工作體系。要盤活農村宅基地資產應通過構建以政府引導為主、市場配置為輔，農民自治相結合的協同治理機制[15]。

首先，科學制定宅基地退出補償標準。現有的宅基地退出補償標準多是參考以農業生產價值為辦法的補償標準，即是按綜合土地補償費與安置補助費的標準來制定的，這種補償方法在現實生活中已被證明存在一定的弊端。筆者認為制定宅基地退出補償標準應結合土地的市場價值，不僅要考慮宅基地的住房保障功能，還要考慮到宅基地使用權的經濟收益功能，綜合考慮當前土地征收相關政策、宅基地所在區域的規劃情況、區位條件、基礎設施等因素，充分征求農戶的意見，引入農村房地產評估體系，參考并攝取城市房地產評估體系中有價值的信息構建農村統一的評估體系。在實施宅基地退出政策之前對宅基地進行綜合的評估，以便為宅基地退出補償提供參考。

其次，構建增值收益共享機制。按理說，農民作為宅基地使用權人，宅基地退出的面積指標用于城市建設用地開發所得的收益，農民有權享有，但現實生活中這部分收益都被地方政府和開發商占有。如何對土地增值收益進行分配？政府是否包含在分配的主體中？筆者認為，針對增值收益分配問題，地方政府、村集體經濟組織、農民應施行共享機制，地方政府在分配中占小部分比例，農民占大部分比例。為了保護地方政府的利益，可以通過稅收的方式，確定合適的稅收辦法對退出農民所得進行征稅。當然，征稅的方式要適當進行，不然也會適得其反。如何在地方政府與退出農民之間取得一個利益的平衡，實現博弈共贏的局面一直都是學者和土地管理相關工作人員思考和亟須解決的問題。

最后，創新宅基地退出模式。尊重農民的選擇，賦予農民多樣化選擇的權利，多種補償方式相結合，提升農戶的自主選擇權，保證宅基地的用益物權。制定不同的補償方案供農戶選擇，可以對退出農戶進行一次性補償，也可以提供永久性收益分配的方案。一次性補償的方案，可以是以宅基地置換住房、宅基地置換現金等方式，農戶可以結合家庭的實際情況自己做選擇。同時，地方政府應給退出農戶的提供投資收益平臺，加強對退出農戶投資理財和職業技術的教育與培訓，增強退出農戶的投資理財意識。如若農戶選擇永久性收益方案，則農戶可以根據宅基地退出時的評估值以股份的形式參與到地方政府主持的建設項目中，農戶根據股份的數量進行分紅，這個方案可以避免現實生活中退出農戶“一夜暴富”后“一貧如洗”現象的發生，農戶可以“以錢生錢”，使經濟收入得以保障。同時，充分發揮典型示范的引導作用，做好有影響力農戶的思想工作，爭取以個人帶動村小組、村小組帶動村集體的方式激發農戶主動退出宅基地。

(三)明確政府職能角色定位，激發農戶退出宅基地

1.建立健全農戶的利益表達機制

堅持農民的主體地位，保障農戶的權益不受損是土地制度改革的底線之一，保障農戶的居住權利和財產權利是順利實施宅基地退出的前提。當下地方政府權力過于集中、地方政府角色定位不準、宅基地退出方案和標準都是地方政府一手操辦，如宅基地退出的實施方案、補償方式、補償價格等都是由地方政府制定，農戶的根本需求和訴求無法表達。在實施宅基地退出政策時，應合理界定地方政府角色，依照遵守法律法規、實事求是、平等自愿的原則賦予農戶更多的權力，如賦予農戶與地方政府平等談判的權力。適當放開地方政府的權力，在一些關鍵問題上應充分尊重農戶的想法，在涉及到補償方式、補償金額時應讓農戶參與其中，充分尊重農戶的選擇，使農戶的知情權、收益權、參與權和監督權得到保障[16]。

2.大力發展農村基礎教育

發展農村基礎教育不僅是我國教育改革的重點和難點，還是衡量社會主義新農村建設的重要指標，城鄉之間教育發展的不平衡產生了諸多矛盾，大力發展農村基礎教育有利于社會主義新農村建設，有利于農村宅基地退出政策的順利實施，有利于保障退出農戶子女入學、升學待遇等公共服務體系的建立健全[17]。發展農村基礎教育，一是要加大農村基礎教育的投入，可以嘗試多元籌措農村基礎教育投入資金。同時，為了保障該項工作的可持續性，應通過以政府為主導、社會各方為輔助的資金籌措模式加大對農村基礎教育的投入，大力拓展農村基礎教育投入資金的來源，大力擴展農村基礎教育基本設施規模，縮小城鄉教育差距，推進農村基礎教育發展。二是要提高農村教師待遇，引進優秀人才，加大對農村教師的工資、住房、交通等福利投入力度，從物質和精神多方面鼓勵優秀教師投身農村基礎教育，保障城鄉基礎教育經費、師資力量的公平性。

3.完善農村社會保障體系

政府在農村社會保障制度中起著重要作用，在實施農村宅基地退出政策時，政府應明確其職能角色定位，解決退出農戶社會保障問題，從而激發農戶有序退出宅基地。農村居民由于收入的有限性，和城市職工相比，農戶投入的社會保障費用相對較少。政府在建立農村社會保障制度費用來源中起主導作用，政府應該深化農村內部改革，積極推進農村社會保障策略，健全農村社會保障管理體制，倡導農戶退出宅基地，實行農業規模化與現代化，增強退出農戶參與社會保障的能力[18]。針對退出農戶，地方政府應該充分考慮農戶家庭保障能力，落實城鄉一體化制度，將進城農戶的社會保障體系整合進城鎮社會保障體系中；對于留在村里的退出農戶，政府應建立農村精準化社會保障體系，切實掌握各鄉、各村、各農戶所享有社保的一手真實資料。在醫療保險方面，不斷完善新型農村合作醫療，減少“一人得病，全家返貧”事件的發生。全方位解決退出農戶的就業、養老、醫療、救助等方面的問題，使退出農戶的正常生活得到保障[19]。