導游管理的法律問題研究

摘 要 伴隨人們生活質量的提高，旅游業的不斷發展，從而對導游管理提出了更高的要求。但目前對國內導游管理來說，缺乏相關完善的法律、法規支持和保護，使導游管理存在較多的問題。本文通過對導游管理的概述以及當前存在的問題分析，進一步提出完善導游管理的法律對策，從而有助于形成統一的國內導游管理體系，對導游管理的發展具有重要促進作用。

關鍵詞 導游管理 法律問題 旅游業

作者簡介：陳雅詩，廣東朗乾律師事務所。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.307

一、導游管理概述

（一）導游管理的概念

導游管理嚴格來說，不是一個法律概念，甚至也不是一個管理學的概念。筆者查閱了相關資料，發現在這一領域進行研究的論文，也極少涉及對導游管理的界定。筆者認為有必要對此概念作出界定，以明確本文要論述的內容。筆者認為：導游管理是指旅游行政管理部門、導游行業協會、旅游服務機構、導游從業人員等主體之間，在相關法律法規的指導下，對導游服務活動進行規制并對導游人員提供保護的一系列管理活動的總稱，包括但不限于相關行政法律關系。當前，導游管理的內容大體可包含：導游準入制度；導游管理的年審制度；導游管理的培訓制度；導游管理的歸屬制度。

（二）導游管理的特征

從法律角度上說，導游管理與其他管理都需要在法律、法規的指導下進行管理活動，任何管理行為都不應逾越法律規定的范疇。但相比起其他管理制度，導游管理主要涉及的是在導游管理過程中所產生的法律關系，因此有其特殊性：

1.導游管理目的的雙重性。從《導游人員管理條例》等相關的法律法規可知，導游管理有兩個目的：一是規范導游服務，促使導游人員能為旅行者提供優質的服務；二是保護導游從業人員的利益，使其免受不公正待遇，特別是旅游服務企業對其合法利益的侵害，如在旅游淡季時，應如何保障導游人員的工資、福利保障，避免其處于“半失業”狀態，再比如因導游與旅游服務企業之間人事關系的不穩定性，當用工合同沒有對導游人員的勞動者權益進行合法保障時，很可能造成導游人員的高付出和低回報，并在自身權益受到損害時也無法快速尋求救濟途徑。因此，由上文可以得出，當前導游管理的目的有其雙重性。

2.導游管理主體的多元性。根據導游管理的概念，本文認為，當前導游管理的主體包含：國家旅游行政管理部門、地方旅游行政管理部門、導游行業協會以及各旅游服務企業。因此導游管理的主體具有多元性特點。這種多元化的管理主體一方面有利于我們采取更有效的管理措施，進而也有利于對導游服務的全面監控，但另一方面，也可能導致管理方式上的混亂，使得導游行業成為大家都想管，但又都管理不好的服務領域。

3.導游管理客體的復雜性。如果將導游管理看做是一系列法律關系的結合體，那么導游管理的客體也將呈現出一定的復雜性。我們知道法律關系的客體是指法律關系主體之間權利義務所指向的對象。因此，首先，在旅游行政管理機關與導游從業人員之間建立的行政管理法律關系中，其所指向的對象是導游服務行為及導游從業人員自身的利益保障；其次，在旅游服務企業與導游人員之間建立的民事合同法律關系中，其所指向的對象是勞動合同、導游從業人員應當遵守的公司管理制度和其自身作為勞動者所應享有的勞動權利、勞動保障；最后，在行業協會與導游從業人員建立的法律關系中，其所指向的對象又是導游從業人員所應享有的行業保護利益和行業協會所能獲得的管理職責。由此可以得知，導游管理的客體具有復雜性的特點。

二、導游管理存在的主要問題

（一）導游管理相關立法不完善

導游服務質量的高低不僅直接影響著整個旅游活動的效果，同時還關系著游客合法權益能否得到保障。因此，立法的完善尤為重要。盡管目前，各地方政府也出臺了相關的政策法規來規范導游管理工作，但由于條文的粗糙，可操作性不強，使其成為了制約當前導游管理工作發展的重要因素。

（二）導游管理準入制度門檻低

導游的準入制度門檻低是當前造成導游整體素質不夠高的重要因素。隨著“黑心導游”的負面報道的不斷增多，導游隊伍的整體素質不斷下降。其根本原因在于以下兩個方面：

1.報考學歷要求不高。過去，為了吸引更多的人從事導游職業，《導游人員管理條例》第三條的規定，只需要具備高級中學、中等專業學校或者以上學歷的我國公民，即可參加導游考試。由此可見，這樣的導游隊伍顯然已經無法適應當代旅游業的發展。

2.外語考核制度缺失。隨著社會的發展，越來越多外國游客選擇前往中國度假，使得外語導游出現了極大的缺口。但當前的法律法規并未對報考人員的外語水平做出相應的規定，也并未建立專門的外語加試制度去提高全體導游的準入資格，這使得導游本身的外語水平就受到了一定程度的限制。

（三）導游管理的培訓制度不完善

舉例說明，根據2011年《海南經濟特區導游人員管理規定》（以下簡稱《規定》）第二十五條規定：導游人員必須參加當地所在的旅游行政管理部門舉辦的年審培訓。培訓時間可以根據導游的業務靈活安排。但每年累計培訓時間必須不得少于56小時。但事實上，由于旅游業的不規范，使得導游的培訓、學習權利經常被掠奪。首先，從導游行業特點上來說，旅游行業有很明顯的旺季、淡季之分。在旺季，導游人員帶團工作多，任務壓力大，通常連正常的休息時間都難以得到保證， 因此，更不可能擠出時間去進行法律所要求的業務培訓；相反，由于旅行社或導游管理服務機構在旅游不旺的季節業務量小，利潤低，所以一般都不肯花費資源組織導游培訓。就算有些旅行社或導游管理服務機構愿意組織培訓活動，但由于沒有系統的指導方式，沒有系統的指導內容，使得導游的培訓管理相對滯后，內容也是非常表面，不切實際，無法達到當前旅游業對導游素質所提出的要求，因此，培訓的規定形同虛設。

（四）導游管理的責任承擔者不明確

當前，導游管理模式分為專職導游和社會導游兩種，前者掛靠旅行社并簽訂勞動合同，后者則是將導游證掛靠于導管中心。為避免與導游簽訂勞動合同以降低經濟成本，很少旅行社愿意聘請專職導游，因此，絕大多數導游都無法得到最低的工資保障及獲得相應的社保權利，其根本原因在于導游的歸屬問題不明確。

根據法律規定，要取得導游證，要先取得導游資格證書，在以上前提下還要與旅行社簽訂勞動合同或在服務公司登記，然后才能向相關部門申請導游證。因此，簡而言之，當前導游的歸屬有兩種途徑：一種是旅行社，另一種是導游服務公司。隨著旅游行業競爭的激烈程度增加，為節約成本，旅行社都不愿意跟導游簽訂勞動合同，這樣一來，導游就只能掛靠在導游服務公司了，歸屬到導游服務公司了。但當前并未出臺相關規章制度確定導游服務公司的義務范圍，也未規定導游服務公司需要向導游支付當地最低標準的工資。由于沒有明確規定需要簽訂勞動合同，因此，導游服務公司無法給予導游合理合法的保障，為此，淡季時，大多數導游多處于“半失業”狀態。筆者認為，造成導游當前“無人想管”的現象，歸根結底是導游管理中的權屬關系不明確的問題。

三、完善導游管理的法律對策

（一）完善相關法律法規

2006年，在《關于進一步加強導游隊伍建設的意見》里，國家旅游局中提到：導游管理制度的設定應從實際出發。因此，為符合當前旅游業發展的需求，導游管理在立法上必須從實際出發，制定或修訂符合導游發展目標的相關法規政策。

1.國家應出臺《中華人民共和國旅游法》相關釋義。2013年4月25日，期盼已久的《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）正式通過。改革開放30余年來，旅游業在蓬勃發展的同時，矛盾問題也日益凸顯。旅游業發展方式粗放，管理體制不完善，市場秩序不規范等現象不但制約了旅游業發展，也使得社會對旅游立法多年來呼聲不斷。至此，旅游法立法塵埃落定，根據《旅游法》的相關規定，國家還應適時出臺相關釋義對導游問題作出規定，并對《導游人員管理條例》作出修改， 對導游人員的準入、保障機制，培訓機制等其它制度都應盡快予以健全和實施。只有建立多層次、立體化的導游人員支持網絡， 并從政策和法律上解決導游人員的社會支持和社會保護問題， 才能為提高導游人員的服務質量打下基礎，才能促進旅游業的可持續發展。

2.各地應適時修訂導游管理相關法規。各地政府部門首先應重視對導游的立法保護， 要充分肯定導游在旅游業中的重要地位和作用， 適時起草或修改關于各地旅游行業的相關規定，并依規定的相關內容盡快制定相關的配套實施辦法。比如提高導游的準入制度，科學的設置導游行業自律組織，規范導游的權益保障制度，并對導游作出嚴格的監督管理，不僅如此，還應在培訓制度、年審制度等相關監督機制上為導游的管理監督工作提供法律上的依據，優化導游管理的服務手段，從根本上促進導游隊伍的發展，從而保證旅游業的發展。

（二）制定合理的導游準入制度

筆者認為，要想解決當前導游人員準入門檻過低的問題，從立法上提高導游報考門檻是提高導游素質的重要方法。借鑒于日本、法國關于導游準入制度的立法規定，首先，在學歷上，至少把最低學歷放至大專以上水平，這一舉措可以從根源上提高導游整體素質。其次，隨著外國游客的日益增多，要想從源頭上提升全體導游的外語素質，應對導游的外語素質作出相應的要求。

（三）完善導游管理的培訓制度

1.設立崗前培訓制度。為了更好的提高導游的整體素質，可借鑒日本關于導游管理的相關立法，設立導游崗前培訓制度。規定導游在上崗前必須經過一段時間的專業培訓，并在通過培訓考核后才可以進行執業。這一規定不但有效的提升了導游自身的職業素質，也可使導游的服務質量得到提高，進而促進旅游業的發展。

2.嚴格日常培訓制度。當前，旅游行業之所以會對導游人員的素質提出更高的要求，是由于旅游業的迅猛發展以及游客自身素質的不斷提高。為此，為保證導游的權利不受侵害，相關旅游部門都應該制定或修改相關法律法規，務必使法規能與時俱進，強化導游人員的職業培訓，同時還應借鑒日本的導游立法，設立嚴格的監督機制，規定旅行社或導游服務管理機構如果沒有為導游組織培訓，或導游拒不參加培訓將要受到相應的處罰。并且，具體培訓的相關內容也應該寫入相關的法律法規中，要求在導游培訓應堅持業務培訓，做到培訓內容與時俱進，從專業知識，實操技能，道德建設，素質和修養等方面培養導游人才。

（四）明確導游管理的責任承擔者

取得導游執業證有以下兩種方式：一是要拿到旅行社與其簽訂的勞動合同，二是需在導游服務中心登記。由于選擇在導游服務中心登記遠比跟旅行社簽訂勞動合同簡單、方便得多，同時也因旅行社為降低成本規避風險只聘請少數專職導游，因此，大多數通過導游資格考試后的人都會選擇掛靠導游服務公司。正是由于立法規定的兩種不同的條件才造成了導游既難受聘于旅行社，也無法在導游服務公司得到相應保障的現象。歸根到底還是導游的責任承擔者不明確的問題。

要改變這樣的現狀，應修訂相應法律法規，讓導游服務中心逐步退出，統一取得導游證的條件，規定必須與旅行社或導游服務中心簽訂勞動合同，才能夠取得導游證，而不再是在導游管理中心登記即可。這樣，當旅行社需要委派導游出團時，或需要招聘導游時，就必須直接與導游聯系，在用工之日起簽訂勞動合同。

注釋：

牛立夫.論我國導游從業相關法律之檢討與重構.天津法學.2012（3）.40.

閆偉紅.從導游相關法規看導游人員權益保護.貴州工業大學學報（社會科學版）.2007（5）.132.

瑪秋莎.導游行政管理制度引發歸屬權問題分析.法制與經濟.2011（297）.176.

國家旅游局.關于進一步加強導游隊伍建設的意見.2006.