我國基礎設施合作治理：現實困境與發展路徑

摘 要 作為公共服務的重要組成部分，基礎設施是人類生產和生活的共同物質基礎。本文以合作治理理論作為理論基礎，在當前全面建成小康社會、振興鄉村的時代背景下，對我國基礎設施治理現實困境的原因進行了分析，并嘗試探索我國基礎設施合作治理的發展路徑。

關鍵詞 基礎設施 合作治理 市場主體

作者簡介：李祖杰，中共貴州省委黨校報刊編輯部編輯。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.304

一、引言

基礎設施是社會賴以生存發展的基礎，也是經濟社會發展的必備條件。然而現實中基礎設施治理低效、供給不足，大量的公共資源被浪費，不能提供應有的公共服務現象普遍，特別是在農村，普遍存在基礎設施薄弱的現象，由于缺乏基礎設施支撐，農業農村發展不起來，農民享受不到應有的公共服務，大量人口涌入到城市，導致許多農村成為名副其實的“空殼村”。同時，外來人口的增加使城市公共產品的需求增大，城市基礎設施承載力逐漸不能滿足日漸增長的需求。基礎實施建設的薄弱，很大程度上制約著社會經濟發展和人民生活水平的改善。

按照治理權威或資源的來源，治理的基本模式主要分為政府治理、自治理和合作治理三個類型。就治理資源來說，政府治理主要來自政府或其他具有國家權威的公共主體，自治理主要來自企業、非營利組織或團體等非國家的治理主體，合作治理則主要來自政府治理和自治理的結合。對于合作治理這一概念的界定，盡管學界出現了多種說法，直到現在仍是一個相對模糊和復雜的概念，但它的主要內涵則是明確的：多元化的治理主體、權力與責任的模糊性、主體關系的互相依賴性、主體間的合作與互動、政府職能的重新界定等。

合作治理作為一種新型的治理秩序，是對以公私合作為基礎提供公共服務與秩序的治理過程與形態的概括，是對現代國家的公共部門與其他部門之間關系的重大調整。它要求政府在合作治理過程中必須具備綜合分析和平衡能力，通過公私合作的方式實現提供公共服務，改變了傳統公共政策的單一目標體系配置。它強調治理主體的多元化，但并不否定政府在公共事務治理中的主導地位和重要作用。

當前，我國正處于一個經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的時代，尤其是在當前全面建成小康社會、鄉村振興的背景下，基礎設施的合作治理實踐正在逐漸改變著公共服務的形態和邏輯，它要求我們根據需要不斷轉變政府職能，樹立服務的觀念，要求我們建立政府與公民之間的合作與互動關系，不斷增強治理能力。而這些，又反過來促使我們去認真思考國家、市場與社會在公共服務提供中的重新定位和能力發展。

二、我國基礎設施治理的現實困境

（一）投入不足

當前，我國進入全面建成小康社會的關鍵時期，對基礎設施供給需求上升到一個更高的層次。由于長期以來政府財政是基礎設施投入的主要來源，隨著需求規模的擴大，單一的政府財政支出造成基礎設施建設資金短缺、投入不足。同時，政府壟斷性運營給基礎設施建設帶來了投入高，建成以后運行效率低的一些問題，這些問題進一步導致基礎設施需求與供給矛盾突出。此外，在基礎設施建設過程中，內部缺乏成本核算和效益分析，建設成本高而資本被浪費。政府行政調節過多干預了市場調節，在基礎設施使用上沒有建立合理的價格機制，基礎設施投入者不能從價格上得到補償，普遍虧損經營、長期依賴財政補貼等問題突出，基礎設施建設項目的中央財政投入資金和地方政府的配套資金被滯留、擠占、截留、挪用等違法違紀行為嚴重，真正用于項目建設的資金有限。

（二）供需失衡

改革開放初期，我國實行非均衡發展戰略 ，受該戰略的影響，長期以來中央財政投入和優勢資源過度向沿海一帶發達地區傾斜，而區位條件相對較差的西部地區，基礎設施建設欠賬太多，發展滯后，導致地區差異供需失衡現象嚴重。此外，由于基礎設施建設的決策基本原則是按需建設，但在實際決策中，基礎設施供給與需求之間存在著矛盾。一方面，公眾的需求沒有完全表現出來，項目規劃不能完全反映公眾需求；另一方面，一些基礎設施的建設和管理缺少超前性，不能滿足因社會發展對其需求增加的要求。因而一定程度上，基礎設施建設規劃既沒有充分反映公眾需求，又具有一定滯后性，出現了規劃失衡的尷尬。

（三）資源浪費

一是重建輕管。由于管理不到位，在基礎設施建設上一味追求形象和進度，建成后忽視管理維護，存在不同程度的“重建輕管”現象。一方面，由于公益性基礎設施的非經營性，地方政府的建設資金大多用于設施的建設上，而用于維護的資金嚴重缺乏；另一方面，在具有經營性的基礎設施中，企業為了降低經營成本，縮減應有的維護開支。二是重復建設。由于缺乏長期規劃，對同一工程進行反復建設的現象是時有出現，造成資源嚴重浪費。為了追求GDP，一些地方政府拆毀性建設基礎設施，直接縮短建筑物的使用時間，造成了大量土地和資金的浪費。加上我國政府結構條塊分割現象嚴重，各地政府和各職能部門出于對本地和本部門考慮，沒有與其他地方政府和部門形成系統性思維，各自為政，不能形成一個符合整體經濟發展的基礎設施運行網絡，導致基礎設施重復建設。

（四）運行低效

由于資金投入不足，又缺少合理的價格形成機制，一些基礎設施缺乏維護資金，出現問題得不到及時修補，運行效率逐漸降低，維修成本卻逐漸增高。一些基礎設施因運營管理和維護失當，還沒有發揮出應有的效益就迅速失效。特別是在農村，許多基礎設施年久失修，逐漸喪失了原有的功能。同時，由于基層條件艱苦、待遇不高，專業技術人員不愿留在基層管護部門，現有的管護人員本身文化程度普遍不高，又缺乏專業性的培訓，導致基層基礎設施管護力量在人員方面嚴重匱乏。再者，由于以往的管理模式使政府集市場、企業、職能于一身，并且是企業生產的組織管理者，還是唯一的決策、生產者，由于缺乏競爭或激勵機制，消費者不能主動選擇或提出消費要求，基礎設施供給者存在服務意識淡薄、服務質量差、運行低效的通病。

三、我國基礎設施治理困境的原因分析

（一）基礎設施治理的“政府失靈”

1.政府“越位”

首先，由于缺乏優勝劣汰的競爭機制，政府投資基礎設施建設獨立于市場經濟環境之外，不用或很少面臨直接的競爭。因此，政府不同于私營企業，不會為了尋求自身的生存和發展，設法不斷降低生產成本和提高經濟效益。其次，政府壟斷供給基礎設施，使生產者和消費者不能以真實供需關系自由地相互選擇，產品的價值和生產成本之間不能通過價格來聯系，社會資源的錯誤配置程度進一步增加。最后，政府部門的活動不以追求經濟利益為目的，導致政府機構及其官員缺乏追求利潤的強烈動機。事實上，在基礎設施的供給領域，政府“越位”現象不同程度存在，由于受到一些行政權力的介入，從項目的前期規劃、建設施工、土地征用、質量監管、分配使用等多個環節進行尋租，導致很多大型基礎設施項目成為垃圾工程、豆腐渣工程。尋租的本質是權錢交易，通過行政權力來影響社會資源的配置和效益分配，目的是攫取利潤，浪費社會資源卻不創造任何社會財富。在基礎設施領域發生尋租行為，不僅造成社會資源配置低效、損失公共利益，也影響經濟發展。

2.政府“缺位”

由于基礎設施在國家發展中具有重要的作用，基礎設施規劃通常屬于國家戰略層面的問題，政府代表國家行使基礎設施的規劃職能。但在現實條件下，基礎設施規劃缺乏統一的技術標準和行業規范，一些部門和地方為了爭奪利益，基礎設施規劃主觀隨意性較大，基礎設施缺乏統一規劃，有些規劃只能是流于形式。部門和地方的條塊管理使項目規劃過程中一些矛盾問題得不到妥善協調，導致一些基礎設施難以實現功能上的有效銜接和布局上的合理安置，無法體現綜合效益。再加上由于相關行政法規建設不健全，政府服務意識不強，不能保障基礎設施的有效供給。政府各部門和各層級之間的職責缺乏法律的清晰界定，基礎設施治理沒有統一的規制部門，多頭管理導致政出多門、規則混亂，一些部門之間還出現相互推誘、互相扯皮的現象。

（二）基礎設施治理的“市場失靈”

1.市場主體被排斥

社會的慣性認識和“路徑依賴”導致在基礎設施供給中民營經濟被自覺不自覺的排斥，使得基礎設施供給主體單一，資金來源單一，限制了基礎設施投資建設的能力，導致我國基礎設施長期供給不足，而且由于缺乏競爭，供給效率一直很低。之所以會出現這些現象，主要是由于長期以來不同程度存在以下認識。一是認為基礎設施是公共物品，只能由政府提供。由于基礎設施具有強烈的公益性，政府是當之無愧的提供者，政府提供就應該政府生產。基礎設施同時具有非排他性和非競爭性，市場難以介入到基礎設施的供給中，基礎設施供給長期以來由政府全部包攬。二是認為基礎設施投資規模大，只有政府能承擔。由于基礎設施項目規模大、配套性強，從一開始就需要聚集大量的資本來投入，所以投資量小或沒有完成配套工程的基礎設施項目就會被認為是不能產生效用的，資本會被浪費，這就構成了基礎設施產業的高進入壁壘。三是認為基礎設施關系到國民經濟的發展，政府必須絕對掌控。基礎設施是一個國家社會生產和生活的基本條件，建設得好不好關系著整個產業的發展，也關系著其他相關產業的發展，影響著整個國民經濟的發展，政府往往被認為是基礎設施唯一掌控者，擁有絕對控制權，如果由私人投資者來提供基礎設施，政府有可能喪失控制權，國民經濟會出現失控。

2.市場主體發育慢

目前，我國基礎設施市場主體發育緩慢化直接影響著基礎設施市場化的進程。主要體現在兩個方面，一是市場主體單一，經營能力低。基礎設施領域還沒有完全擺脫計劃經濟體制的影響，基礎設施所有制仍是以公有制為主，市場主體多為國有企業。由于國有企業的經營機制不夠靈活，外部缺乏競爭壓力，內部缺乏激勵和約束機制，使企業管理動力弱化，項目運營效率低。二是企業主管部門仍是企業走向市場化的主要障礙。由于我國政企不分、政事不分的現象仍然存在，企業缺乏獨立的自主決策權。

3.市場化法律法規體系不健全

總體上看，我國市場經濟的法律法規體系雖然取得了很大的成就，但仍然存在不少不足之處，在制度建設方面還不能完全跟得上市場經濟發展的步伐，現有的法律法規供給還落后于市場對法律法規的需求。尤其是在反壟斷方面，已有的市場法律法規還不夠健全，亟需對現有的保護市場競爭、維護市場秩序、界定市場準入、規范市場管理等方面的法律法規進行補充和完善，進一步推進健全基礎設施市場化的法律法規體系，以適應經濟體制改革的要求，保障市場健康發展。

四、我國基礎設施合作治理的發展路徑

（一）提高治理主體的治理能力

1.優化政府職能

在基礎設施合作治理的過程中，政府最主要的職能就是要完善相關法律法規，優化政府只能，規范市場秩序，保證基礎設施市場化在市場經濟中有序運行，保障各投資主體和消費者的權益。要通過制定科學的基礎設施產業發展規劃和產業相關支持政策，從宏觀上引導投資主體將市場選擇確定在基礎設施產業上，并扶持基礎設施市場主體的發展。同時，基礎設施吸引社會投資的基本方式是建立在合同契約之上的，因此，政府要強化合同、信用觀念，通過完善信用體系建設和法治體系來樹立企業式的政府信用形象，增強投資主體的信心。要進一步完善政府主體在市場運行中的退出機制，使市場競爭的優勝劣汰機制在政府主體身上發揮與市場主體同等激勵和約束作用，避免因有悖市場法的則行為而導致正常的市場運行秩序被擾亂的現象出現。

2.激發市場活力

在明確政府最終責任的前提下，可以通過招標采購、合同出租、特許經營、政府參股等形式，將原本政府承擔的部分公共職能交由市場主體行使。并通過稅費減免、財政轉移支付、財政貼補等多種形式，鼓勵和引導社會資本廣泛參與基礎設施領域，建立基礎設施供給上的合作伙伴關系。嚴格按市場規律，建立靈活的市場機制、規范的市場秩序、穩定的市場環境來激發基礎設施市場主體活力，壯大市場主義的經濟實力，為市場有效調節社會資源配置以參與公共事務的治理創造條件。完善政府和社會資本合作模式，依法嚴格履行合同，改進水利投資監督管理，保障大規模水利建設資金需求和投資績效，完善價格形成機制，確保項目合理盈利水平，突出落實優先支持和完善退出機制等，充分激發社會資本參與熱情，激發市場活力。

3.培育社會力量

將某些公益性、服務性、社會性的公共服務職能轉給具備一定條件的社會組織，建立健全社會組織的相關法律法規、明確政府與社會組織的關系、合理定位社會組織的職能、優化社會組織內部治理結構、弘揚社會志愿精神，為社會組織的發展營造良好的社會環境，進一步擴大公眾參與的途徑與范圍，積極引導公眾參與基礎設施治理，為社會組織參與公共事務治理奠定堅實的基礎。

（二）構建基礎設施合作治理機制

1.建立完善合作治理體系的行動機制

首先，建立基礎設施合作治理的銜接運作機制。通過對合作治理體系的組織結構和運作流程進行調整優化，實現三個主體間功能上的耦合。一是要實現組織網絡銜接，建立以政府為主干、市場為基礎、社會組織和公民為紐帶的合作治理網絡；二是要實現工作制度銜接，通過公示聽證、政務公開、行政問責等方式，使各治理主體在合作治理過程中更加清晰、透明的基礎上，形成相互適應、便于執行、簡單有效并達成共識的合作治理工作制度；三是要實現技術平臺銜接，搭建合作治理的信息技術平臺，通過網絡信息和電子政務技術，使信息傳遞更加準確和快捷。

然后，建立不同治理主體的聯動機制。政府、市場和社會組織在組織結構、組織目標、組織運作、組織文化和績效評估等方面存在著差異，因此，合作治理中的不同主體要按照一定的行動規則建立分工合作、高效協同和良性互動的聯動機制，集體行動方式要靈活、多樣、有彈性，在解決和應對基礎設施治理問題時行動要有效。在集體行動前要設計行動流程，明確職責與分工，在集體行動過程中要查找漏洞和不足，并對集體行動結果進行反饋，提高行動質量。

2.建立完善合作治理體系的動力機制

首先，建立激勵機制。通過各種物質、精神或其他激勵手段誘導不同主體參與治理，強化它們的合作意愿，促進它們合作行動的產生，為合作治理提供原動力。一是政府可以實行富有彈性的績效工資制，節省的財政資金由政府自主支配，使績效與收益掛鉤，通過對績效良好的部門和個人進行獎勵，提高政府節省成本、提高效能的動力。二是充分發揮市場資本的治理作用，走誰投資、誰擁有、誰使用的治理之路，明晰基礎設施的私人產權，以提高市場資本效率和活力。對參與投入成本高、經營性弱的基礎設施項目，政府可給予補貼或稅收等其他優惠政策。

3.建立完善合作治理體系的調節機制

一是建立利益協調機制。政府發揮主導作用，協調各主體之間的利益關系，保護合作治理主體的利益。二是建立糾紛解決機制。各治理主體在實現合作中難免會出現糾紛、爭議甚至矛盾，因此建立爭議解決和糾紛調解機制是很必要的。在基礎設施合作治理體系中，各主體形成合作伙伴關系，但在治理過程中難免會出現各種爭議和糾紛，通過糾紛解決機制及時化解不同治理主體間的糾紛，可以有效推進合作治理行動順利實施。

4.建立完善合作治理體系的監督機制

不同治理主體間的相互監督是合作治理順利開展的重要保證，因此，基礎設施合作治理需要建立一套完整的監督機制來發現治理過程中的問題并及時糾正，合作治理的監督機制主要包括內部監督和外部監督。在內部監督中，政府相對于其它兩個主體處于監督的主導地位，通過運用法律法規對不同治理主體間進行合作治理過程進行指導、監督和管理。各治理主體也可以在具體合作行動中相互監督、相互制約，以減少或避免各自的合法權益受到侵害。外部監督可以通過組建專門的監督隊伍對合作治理過程進行監督，治理主體外的監督能夠最大限度提高基礎設施治理相關信息的透明度，提高各治理主體參與基礎設施治理的合法性。

（三）培育基礎設施合作治理文化

文化是最好的黏合劑。要實現基礎設施合作治理，不僅要通過機制重塑和制度創新來整合政府、市場、社會在內的多方力量，還必須培育良好的合作治理文化，倡導公共精神，營造合作氛圍，為合作治理打造一個健康、有序的生態環境。一是樹立平等觀與參與觀。在合作治理中，政府、市場、社會應該享有平等的權利，承擔平等的義務，三者之間不是服從與被服從的權力關系，而是平等與互惠的合作關系。二是培育責任觀與價值觀。基礎設施合作治理主體應當在參與治理過程中以追求更大的公共利益為目標，重塑“自我利益”的正確價值觀。形成只有在更廣泛的公共利益背景下才能實現更大的自我利益的認識，有助于促進公共利益中的自我利益，這樣才能使不同治理主體在合作治理過程中能夠超越一己之私，秉承公共精神參與基礎設施治理事務。三是強調團結觀與協作觀。在合作治理行動中強化團結與合作，更新感情和思想，促進互惠互利，從而在政治上更成熟，在合作上更信任，在參與上更積極，在行動上更有力。通過高度的團結和協作樹立公共精神和自主、信任的合作精神，才能更好地在基礎設施治理中實現合作。

注釋：

有限的資源先投向效益較高的區域和產業，以獲得區域經濟的高速增長，并帶動其他區域、其他產業的發展的戰略。

參考文獻：

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