論政府強制公開第三人信息的程序完善

摘 要 在未經第三人許可時，行政機關強行公開與第三人有關的商業秘密或個人隱私，現行的政府信息公開制度并不能切實的保護其合法權益。在涉及第三人信息保護的程序方面，通知事項標準缺失、第三人陳述申辯機會缺位、救濟機制不健全。結合目前我國的立法現狀，本文認為應細化告知事項、構建聽證制度、設置決策執行的預留期制度、確立救濟期停止執行原則，給予第三人必要的程序保障。

關鍵詞 信息公開 第三人 程序保障

作者簡介：莫運媚，華中師范大學法學院2016級碩士研究生。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.290

一、政府強制公開第三人信息的立法現狀

政府信息的強制公開，是指在被公開權利人不同意的情形下，制作或保存信息的行政機關出于對公共利益的維護，強行公開與權利人有關的個人隱私或商業秘密的法律制度。現行的《中華人民共和國政府信息公開條例》涉及第三人信息保護的條款主要有第十四條第4款 、第二十三條 和第三十三條第2款 ，程序規制不僅略顯單薄，而且缺乏可操作性。

二、現行程序對第三人權益保障的不足

行政程序的制定可以防止和限制行政權的濫用，保障和維護公民的基本權利。從上述涉及第三人信息保護的規定來看，在行政機關違背權利人意愿，強制公開其商業秘密或個人隱私時，對第三人的程序性保障只有公開前的通知以及被決定公開后尋求行政復議和行政訴訟的事后救濟。

（一）通知事項標準缺失

在公開的事項涉及第三人商業秘密或個人隱私時，存在兩次告知程序：

1.首次告知

當被申請公開的政府信息涉及第三人的商業秘密或個人隱私時，行政機關應當以書面的形式征求第三人的意見，但由于目前條例規定的過于原則，導致實踐中行政機關沒有形成統一的告知規則，各行政機關告知事項內容混亂。

2.二次告知

如果第三人拒絕披露被申請公開的商業秘密或個人隱私，行政機關基于公共利益的需要決定強制公開時，應當告知第三人公開的內容和理由。雖然被告知公開信息的內容和理由保障了第三人的知情權，但是缺乏告知實際公開的日期、第三人權利救濟信息，對第三人救濟權的保障不到位。

（二）第三人陳述申辯機會的缺位

在法益的衡量上，當不存在公共利益時，申請人的知情權和第三人的商業秘密、隱私權應當處于同一位階，而我國目前的信息公開制度對申請人利益的保護優于第三人。政府信息公開制度賦予了申請人對政府信息的知情權，為了體現平等法律原則，應當設計相應的程序給予被決定公開第三人陳述和申辯的機會。另外，由于商業秘密、個人隱私以及公共利益本身就是不確定的法律概念，行政機關在界定這些概念以及利益衡量時具有很大的自由裁量空間。因此，在行政程序設置中賦予第三人、申請人陳述申辯的權利，使各方有機會充分表達其利益訴求，也可以有效的制約和監督行政機關的自由裁量權。

（三）救濟機制不健全

1.事后救濟為主

無救濟則無權利，我國以立法的形式規范政府信息公開流程，其主要目的是為了規范和約束政府權力的行使，保障和維護公民的知情權。在政府信息公開制度的權利救濟機制上，應當把申請人和第三人放在同一位階，如果為了保障申請人的知情權而侵害了第三人的合法權益，那么制度設計的價值取向違背了民法的平等原則。目前，我國采用行政復議和行政訴訟的雙重救濟模式，側重的是對第三人的事后救濟，而在行政機關決定是否公開的過程中并沒有設計第三人的事前救濟程序。

2.不停止執行原則

當第三人認為政府信息公開侵犯了其商業秘密或個人隱私時，可以申請行政復議或行政訴訟。但是，行政機關信息公開決定發生效力的時間較短，實踐中第三人的救濟程序還未結束，而行政機關信息公開決定的生效時間已經到達。為解決這一沖突，最高人民法院出臺了《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》，第十一條第2款規定了政府信息公開案件的審理過程中，原告申請停止執行信息公開決定的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條 的規定，裁定暫時停止公開。修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第五十六條 對原第四十四條進行了補充完善，增加了利害關系人申請停止執行和法院認為應當停止執行的情形。通過對法條的解讀可知，在政府信息公開案件中，不停止執行是原則，停止執行是例外。“難以彌補的損失，并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益”這些不確定的法律用語，其實賦予了法官極大的自由裁量空間。但是，在目前的實踐當中，大多數法院很少作出暫停執行的裁定，因為這樣既沒有違反法律原則，又可以推脫和逃避責任。然而由于信息公開便不可恢復，一旦錯誤公開對第三人造成的損失就難以彌補。

三、完善強制公開第三人信息程序的建議

正當程序原則是各國行政機關開展政府信息公開工作的基本原則。鑒于目前政府信息公開制度的立法現狀，應當細化涉及第三人信息公開的行政程序。

（一）細化告知事項

行政程序里的兩次告知既是行政主體的一項義務，也是行政相對人和第三人維護自身合法權益的必要保障。

1.首次告知

有學者認為，行政機關只有在擬決定公開第三人信息時才需啟動告知程序，征詢第三人意見。“商業秘密與個人隱私在價值排序上高于知情權，既然涉及商業秘密或個人隱私的信息原則上不能公開，那么行政機關發現申請公開的信息涉及商業秘密或個人隱私的，除非有重要的公共利益可資考慮，就應該決定不予公開，而不是去征求第三人的意見。這種情形下征求第三人的意見，在一定程度上作的是無用功，徒增行政成本。” 但是，在排除公共利益存在的前提下，即使行政機關預先判斷被申請公開的政府信息涉及第三人的商業秘密或個人隱私，申請人也可基于第三人的同意而獲得了解該信息的資格。因此，首次告知程序有其存在的必要性。其告知的內容應當包括：

第一，申請人的相關信息。

第二，申請人申請公開的涉及第三人的信息內容。

第三，第三人陳述意見的期限以及在規定期限內相應行為的法律后果。

2.二次告知

首次告知之后，行政機關把第三人的答復納入到考量因素當中，經過利益權衡之后決定是否公開涉及第三人商業秘密或個人隱私的政府信息。倘若行政機關最終決定公開第三人商業秘密或個人隱私，那么告知事項應當如下：

第一，公開的信息內容。如果信息的整體涉及到未被申請公開的部分，行政機關應區分處理。

第二，公開的依據。即支撐行政機關作出信息公開決定的事實和法律，對第三人意見的態度以及自由裁量時的考慮因素。

第三，公開的期限。

第四，第三人權利的救濟信息，包括救濟的渠道，救濟的機關，救濟的期限等。

（二）構建聽證制度

當第三人對于涉及自身的商業秘密或個人隱私信息拒絕公開，而行政機關經過利益衡量之后仍決定公開的，應當在公開決定做出之前設計聽證程序。一方面，給予第三人法定的陳述申辯機會，切實保障其參與權和表達權；另一方面，由于第三人的利益和公共利益的衡量其實是一個極其復雜的過程，“公共利益”概念本身的不確定性給予了行政機關較大的自由裁量空間，聽證程序的設計能夠有效的制約和監督行政機關自由裁量權。因此，其理應成為政府強制公開第三人信息的基本程序。

（三）設置執行的預留期制度

通常來說，完整的行政程序以行政機關形成書面處理意見為標志。如果第三人認為行政機關的信息公開決定侵犯了其合法權益，仍不能阻止行政機關對公開決定的執行，只能通過事后救濟的方式維權，顯然對第三人的權益保護是缺位的。由于商業秘密和個人隱私一旦公開便無法恢復到秘密的狀態，所以事前救濟必不可少。預留期制度的設置將行政機關決定的成立與生效分離，信息公開決定因為時間間隔的存在變成了一種附期限的行政行為。

（四）確立救濟期的停止執行原則

預留期制度的設計無法充分保護第三人的合法權益，其緩沖功能的發揮還依賴于救濟期的停止執行原則。在涉及政府信息公開的行政訴訟中引入停止執行原則，一般情形下停止執行，在符合法定的情形下可以執行，即只要第三人在預留期內提出救濟，除非基于公共利益的迫切需要，原則上該信息公開的決定就被停止執行。

注釋：

第十四條第4款規定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”

第二十三條規定：“行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。”

第三十三條第2款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”

舊《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條規定：訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執行：“（一）被告認為需要停止執行的；（二）原告申請停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害社會公共利益，裁定停止執行；（三）法律、法規規定停止執行的。”

新《中華人民共和國行政訴訟法》第五十六條規定：“訴訟期間，不停止行政行為的執行。但有下列情形之一的，裁定停止執行：（一）被告認為需要停止執行的；（二）原告或者利害關系人申請停止執行，人民法院認為該行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的；（三）人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（四）法律、法規規定停止執行的。”

楊登峰.政府強制公開第三人信息程序之完善.法學.2015（10）.

參考文獻：

[1]姜明安編.行政法與行政訴訟法（第三版）.北京大學出版社.2007.

[2]江必新、梁鳳云.政府信息公開與行政訴化.法學研究.2007（29）.

[3]張曉東.政府信息公開中第三人的權利保護.中國政法大學碩士學位論文.2011.

[4]唐雋.政府信息公開中的第三人異議制度初探.中國政法大學碩士學位論文.2009.

[5]丁紅婷.涉及第三人權利的政府信息公開問題研究.華東政法大學碩士學位論文.2015.