員額制改革中的法官遴選問題探析

黃蓉　馬玲

摘 要 黨的十八屆三中全會為司法改革的深化展開提供了基礎，法官遴選制度作為司法改革的一項重要內容，各地紛紛出臺相關的文件響應。在司法改革中員額制改革的背景下，厘清法官遴選的概念，進而剖析出我國現有的法官遴選制度在選任標準、選任機構、選任程序上都存在一定的問題，通過借鑒域外的法官遴選制度科學制定法官選任標準，成立專門的法官遴選機構，確立科學規范的法官遴選程序。

關鍵詞 法官遴選 選任標準 遴選機構 遴選程序

基金項目：江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目。

作者簡介：黃蓉、馬玲，鹽城師范學院法政學院本科生。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.274

一、員額制改革下的法官遴選簡介

2013年中國共產黨第十八屆中央委員會上通過的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》為打破行政區劃限制建立法官員額制度提供了制度變革的契機；2014年最高人民法院又發布了《人民法院第四個五年改革綱要》（“四五綱要”），對加快建立法官員額制度做了更加細致的部署；為了更好地實施“四五綱要”，最高人民法院在2015年又發布了《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》，進一步細化了法官員額制的改革方向與制度措施。員額制改革的核心內容之一即“深化法院的人事管理改革”，而這一核心內容的核心舉措之一即推動在省一級設立法官遴選委員會。2014年，上海正式成立第一個法官遴選委員會，走出嘗試員額制改革下法官遴選的第一步。

（一）法官遴選界定

對于法官遴選的含義，學界有不同的觀點。有人認為，法官遴選制度的含義為：通過規定各級法官的任用資格條件、任用主體及任用方式和程序，謹慎地選拔符合規定條件的人員擔任相應級別法官的制度。 也有人認為，法官遴選制度即有關于法官選拔的一系列制度的統稱，他應當包括兩方面的內容，其一是如何成為一名法官的問題，對于法官遴選制度的含義，也就是從非法官而成為法官職業共同體的一份子；其二是在職法官的晉升問題，也就是從一名普通的、級別較低的法官逐漸成為一名大法官，實際上是法官序列的劃分。 還有人認為，法官遴選制度是法官制度的重要組成部分，是指規定法官資格、選任法官機制的行為準則 。

綜合考量，結合在員額制改革這一特定的背景，法官遴選制度可以分為兩個方面：一方面是，在現有的法官體制內，選拔優秀的法官成為員額制內的法官，只有入額的法官才是真正的法官，才能審理案件，其他人則成為司法輔助人員，改變以前的不管什么人只要考進法院當上審判員就能審理案件的局面；另一方面是，非法官通過一定的考核進入法院系統，成為準法官，為日后成為入額法官奠定基礎。法官遴選制度是針對法官這一特定的主體設立的一項制度，即具有主體的特定性。

（二）法官遴選的意義

法官作為代替國家行使司法權的特殊群體，其遴選制度是法官制度的重要內容。選擇什么樣的人擔任法官，通過什么樣的途徑以及程序來選任法官，是司法權行使的最重要的前提條件。通過建立嚴格完善的法官遴選制度，可以推動法官向精英化、職業化發展，從而樹立司法權威、提高司法公信力。

二、員額制改革下法官遴選存在的問題

員額制改革施行以來，入額法官的選任上一直存在著爭議。對資質的要求參差不齊，選任的程序籠統復雜，選任的標準不具有穩定性，選任的機構不具有獨立性，不夠權威……成為了員額制改革順利推行下去的阻礙。盡管這兩年，學界一直在呼吁，并且提出了許多創新性的理論、思路，但這些問題并沒有得到行之有效的解決。現階段，員額制改革下法官的遴選程序上存在如下問題：

（一） 選任標準缺乏穩定性

我國法官選任標準存在高度的變動性。各地法官選任的政策幾乎年年翻新，不重樣。以某市中院2001-2013年間法官選任的標準為例，2001年該院要求候選人“科員滿一年”，而2006年要求“任滿副主任科員或者科員滿三年”，此后類似的規定又被刪除了。 除了該地區以外，其他地區選任法官的標準也是如此，在年齡、經驗、任職科員年限等方面不斷變動要求。這些情況反應了地區在制定法官選任標準時，缺乏一定的調研和科學依據，導致了法官選任標準的多變性和地區差異。這種高度的變動性，容易讓參與競選的法官措手不及，也不利于引導他們在日常工作中對自己特定能力的培養和塑造。

（二）法官的選任缺乏專業的機構

長期以來，我國不存在專業的法官遴選機構，而是由人大擔負起選舉并任命法官的職能。具體來說，我國有四級法院，各級的法官都是由同院黨組提名，該級的人民代表大會選舉或者任命的。與世界許多國家相比，由于缺少了專門機構來審查和監督法官的遴選，導致了遴選過程中標準不一，程序不規范，由此選任的法官也缺乏公信力。

（三）遴選程序復雜費時

目前，在實踐當中，法官的選任程序太過于復雜，通常要經過這樣幾個步驟：首先是候選人提名，然后綜合考核候選人的各項能力，最后由黨組研究，上報審批公布。在不同的法院，相關環節可能被弱化省略，也可能被進一步細化。就是說，整個遴選過程包括了制定方案、標準，還要動員報名、審查、組織考試、找專業人士研究出題并閱卷、組織候選人演講、制定評分細則、初步公布通過筆試的候選人名單。然后由院領導考察座談，黨組打分測評，最后公布，并向人大匯報材料，這樣下來得有兩三個月時間了。

由于環節設置的太多，導致了遴選程序復雜費時，大部分的精力投入到新一批入額法官的選任之中，勢必導致法院的審判工作和其他工作不能夠順利的進行，且過于行政化的程序也導致了法院運轉成本的增加。

（四）法官選任過度強調“競爭化”

在法院內部遴選程序中，二三十個人要考五六個職位，競爭激烈可想而知。可是這樣的競爭是否就是有利無弊的，值得深思。我們國家大多數法院采取的是考試的方式來遴選出優秀法官，這樣一來，考試的內容是否科學合理，真正有利于擇選出優秀的法官就極為重要了。且不說考試的內容是否合理，一次考核是否就能評斷法官的全部水平屬值疑問。因為根據以往的經驗，考試的結果往往受很多因素的影響。有的候選人應試能力比較強，可以很快的掌握考點，答題不在話下。比方說有的年輕法官，他的法律素養好，專業知識強，學習新知識，洞察國家政治情況，時事新聞的能力也強，但是這不代表他就能真正地運用法律定紛止爭，不一定在審判經驗上就具有優勢。相反的，有的年長法官經驗比較多，化解矛盾的能力比較強，可是書面考試的能力相對于年輕人就力不從心了。而且也有一些優秀的法官存在發揮失常的可能性。所以僅憑借一次考試就作為衡量候選人能力的標準，是不夠科學的。

三、域外法官遴選制度考察

（一）英美法系國家法官遴選制度

英美國家的法官大多是從律師當中選任的，符合特定的條件的律師即可被選任為法官，比較注重司法實務經驗。

1.英國的法官選任制度

英國的法官遴選具有精英化的特點，這是由于英國對律師實行的是精英教育，而法官又只能產生于符合條件的出庭律師（治安法院除外，治安法院的法官產生于社區的非專業法律人士中），所以英國的法官普遍具有豐富的司法實務經驗和良好的職業素養。在英國，要想成為一名法官，首先要成為一名律師。而要想成為一名律師，首先你要獲得法學學士學位，其次提出申請到英國律師公會所屬的四大法學院之一學習一年，考試通過獲得該法學院授予的律師學位，最后再經過一年的見習后成為正式的律師。成為一名出庭律師才是成為法官的一個基礎。英國擔任地區法院的法官必須要有不少于7年的出庭律師經歷，擔任高等法院的法官必須要有10年以上的出庭律師資歷且年齡大于50歲，擔任上訴法院的法官須要有15年出庭律師經歷或者兩年高等法院法官資歷。此外，英國除了高等法院的法官，所有的在高等法院以下的法官的遴選都是由專門的遴選機構法官遴選委員會進行操作的，嚴格按照程序來進行。該委員會是依據2005年《憲制改革法》組建的，由15名不同背景的成員組成以保證其組成的代表性、多元性和獨立性，其職責包括按照功績制標準遴選法官候選人并注重考慮法官來源的多樣性。

2.美國的法官選任制度

美國的法官分為聯邦法院的法官和州法院的法官，在任職資格和遴選程序上適用不同的規則。在任職資格上，聯邦法院的法官需要具備三個條件：一是美國公民；二是在美國大學的法學院畢業并獲得JD學位；三是通過律師資格考試并從事律師工作若干年。州法院的法官任職資格相較于聯邦法院法官的任職資格就寬泛了許多。例如，有些州的法官是通過選舉產生的，既沒有法學院的教育背景也沒有律師從業經驗，在做法官之前他可能就是個農民。全美州法院系統中法官有27萬人，其中原來不是律師的有1.7-1.9萬人。 在選任程序上，聯邦與各州也都不盡相同。聯邦法院系統的最高法院、巡回上訴法院、地區法院三級法院的法官，由總統提名，經參議院批準，總統任命。 各州法院的選任程序不盡相同。有的州由黨派提名互相競爭，有的州由州議會選舉或者由州長任命。其中值得一提的是“密蘇里計劃”，目前至少有22個州實行的是密蘇里計劃。該計劃的主要做法是：由律師界推選出三名律師、州長任命的三名外行人士和首席法官組成的特別提名委員會向州長推薦三名人選，州長從中任命其中一名為法官。法官上任后一年內必須經過大選，接受選民投票以決定是否可以連任法官。

（二）大陸法系國家的法官選任制度

不同于是判例法國家的英國和美國，在成文法國家，法官的選任制度上十分重視統一的司法考試和職業培訓。

1.德國的法官選任制度

在德國，要想取得法官的任職資格，必須經過兩次統一的司法考試。想要就職的法官在法學本科的學習之后，參加第一次統一的司法考試，第一次考試通過后還要經過為期兩年的培訓，培訓后再參加第二次統一的司法考試合格者即可初步具備行使司法權的權力。在遴選程序上，德國由于是聯邦制國家，所以聯邦法官和州法官的遴選程序也是不同的：就州法官來說，其選拔和任命往往由各州的司法部負責，大多數的州法官是由州司法部部長任命的，但同時也有例外，一小部分州的法官由州司法部和法官遴選委員會聯合任命；而就聯邦法院的法官而言，要想成為聯邦法院的法官，首先要通過專門的機構“司法遴選委員會”的初選，然后經過司法部部長同意后再由總統進行批準和任命。

2.日本的法官選任制度

和德國一樣，日本也有統一的司法考試，你若是想成為一名法官，通過司法考試是第一步。日本的司法考試分為兩個階段，第一階段考查基礎，第二階段考查學生應用法律的能力。通過司法考試的學員成為司法研修生，司法研修生畢業后可以獲得候補法官的席位，當候補法官10年以上才有資格被遴選為法官。 除了從候補法官里選任法官外，日本也借鑒了英美國家的一些做法，注重司法的獨立化和法官選任渠道的多元化，檢察官、律師、法學教授等法律共同體的成員在從業10年后也可以申請遴選法官。日本法官的遴選也分為兩類，一類是下級法院法官遴選，一類是最高法院法官遴選。在最高法院內部設置兩個機構，一個是下級法院法官提名咨詢委員會，另一個是地區委員會。這里的下級法官提名咨詢委員會就相當于法官遴選委員會，其成員由最高法院從法官、檢察官、律師和學者當中選任。

3.法國的法官選任制度

法國在法官選任制度上非常注重社會實踐經驗。在法國，要想擔任法官，除了拿到法學學士的學位外，還要參加政府統一組織的考試，通過后還要進入國立法官學院接受兩年半的培訓。培訓內容除了講課之外，更多的是到不同的實務部門去實習，比如律所、企業、法院等去積累實務經驗，之后還要通過兩次考試合格后才有資格接受為期半年的分專業培訓。法國各級法院的法官都采用任命的方式產生。國家設最高司法委員會，主席由總統或者司法部長擔任，10名成員中5名是法官，1名是檢察官，還有4名是司法系統以外的代表。最高法院的法官由總統任命，其他法官由司法部長任命，行政法院除最高行政法院法官由司法部管轄和任命外，其他法官由政府任命。

從上述考察的兩大法系國家的法官遴選的制度來看，這些國家在法官遴選上強調，第一，重視法官的專業知識和法律上的職業經驗。這些國家無一例外都要求法官有法律教育的背景，德國、日本、法國還要求通過嚴格的考試才能有機會成為法官。在職業經驗上，英美注重司法實務經驗，很多法官都有律師的從業經歷；德國、日本、法國首先要求通過統一的考試，考試通過后還要求有一定的實習培訓經歷，這種實習培訓經歷其實可以說就是要求學生積累一些實務經驗。第二，專門的機構在法官遴選當中起著重要的作用。很多國家都有專門的法官遴選機構，他們的工作都是對法官的遴選做一個測評。

四、員額制改革下法官遴選制度的完善

（一）科學制定法官選任標準

法官的選任標準必須要清晰而且具體，才能引領候選人遵循著既定的方向努力，并且易于操作。具體的建議如下：

1.達到法定入職年限

強調年齡并不是將其作為目的，阻礙年輕人的發展，而是要通過年齡來界定法官的資歷，經驗水平。只有已然擁有一定的人生閱歷和具備相當社會經驗的人，才能讓法律和事實合理對接，進而客觀冷靜的應對各種類型的社會糾紛，并予以公正的裁判。

當事人帶著自己的訴求走上法院的審判席上。其訴諸法律，請求司法的救助，渴望的必然是一個不同于私力救濟無果的局面，而是公平、正義、合法、合理的判決。如果法官沒有給當事人一個滿意的交待，糾紛爭議依然存在，法院定紛止爭的工作也就無所實現，那么，社會的矛盾就會愈演愈烈，司法的公信力也會大打折扣。所以可以說法官作為國家司法形象的一個代表，與民眾的每一次接觸都是司法精神的傳遞，其審判結果能不能維護民眾的正當權益，能不能合法合理，決定了其能不能給國家法律法治帶來正面的宣傳作用。法官作為中立者在其中起著十分關鍵的作用。而做一個明察秋毫的法官并不容易。案件不似簡單的數學問題，只需要套公式就可以解決。很多時候法官往往會遇到情理與法律的沖突，法律與道德的矛盾。很難想象一個社會閱歷很低的年輕法官處理一個社會矛盾很復雜的案件，相反社會閱歷豐富的法官處理可能會得心應手。

正如黑格爾所說：“對于同一句格言，出資飽經風霜的老人之口和缺乏社會閱歷的青少年止口，其內涵是不同的。”所以，年齡作為一個首要的入職條件，是必不可少的。

2.從在職律師中選任法官

在職律師從業滿十年且連續五年獲得優秀律師稱號，在當地有較好的聲譽，可以向法官遴選委員會提交相應的材料申請成為法官。

執業律師豐富的司法實務經驗，對法律有著自己獨到的見解。獲得優秀律師的稱號更是對執業律師具有良好的職業素養的肯定。所以，從在職律師中選拔法官，是合理可行的。

3.從法學學者中選任法官

在高校從事法學教育滿十年，獲得副教授以上職稱，在學術上取得一定的研究成果，可以向法官遴選委員會提交相應材料申請成為法官。

在高校從事法學教育的學者一般在理論上有著較高的造詣，而司法實務中更多強調一種經驗。但是理論與實踐往往是相輔相成的。從法學學者中選任法官，不僅加強了實務經驗的理論深度，還可以使理論研究得到實踐的檢驗。

（二）成立法官遴選委員會

為了遴選出優秀的入額法官，應當成立遴選委員會。

1.構建一個多方參與法官遴選委員會

遴選委員會可以這樣來設置：遴選委員會的核心成員是具有豐富審判經驗的法官；同時，律師，檢察官，專家學者也應該列入考試官的范圍內，并且按照一定的比例配比，形成以優秀老審判員為核心，律師，檢察官，專家學者共同參加的遴選委員會體系。具體說來，他們都是法律從業者，在職業傾向上卻各有側重。法官直接接觸的是實務，即審判工作，其具有的定爭止紛，調停的經驗。法官本身作為評判者來說，他們能夠敏銳地察覺到本行業需要什么樣特質的人。對審判工作最具有發言權，在未來審判員的業務指導能力也更有針對性。而律師同樣是實務中的參與者。如果說法官了解接觸到的是不同的違法犯罪人員，那么律師不僅可以代表不同的被告人，也會遇見形形色色的法官。所以說，一名經驗豐富，執業優良的律師在遴選法官時也可以給出一定的建議。法學專家則具有深厚的法學專業功底，前二者可以檢驗候選人的業務水平，法學專家則可以測驗其專業素養。如此看來，法官、律師、法學專家這一考核主體的組合相得益彰。

2.保證遴選委員會的獨立性

為了最大限度地發揮法官遴選委員會的作用，必須要保證其獨立性。可以將遴選委員會的性質定義成一個第三方獨立的機構，隸屬于司法部，由司法部對全國所有的遴選委員會進行統一領導。但是，遴選委員會只是業務上受司法部的指導，其他方面全部要求獨立以求保證法官遴選的客觀性和公正性，減少行政化的干預。

（1）保證遴選委員會成員的獨立性。遴選委員會作為一個第三方的獨立的機構，可以組建成一個專家庫。這個專家庫囊括了各地的優秀法官，省律協評出的優秀律師，以及著名的大學教授。等到需要遴選法官時，在專家庫中隨機抽取一定比例的專家組成臨時的遴選小組，負責本次法官的遴選。避免遴選小組的固定化，也可在一定程度上保證法官遴選的公平公正。專家遴選之后在將符合要求的法官提交人大任命。改變以往由同級人大選舉的局面，人大代表來自社會各階層人士，缺乏一定的專業性。將法官遴選交由專業的法官遴選委員會，讓從事法律工作的優秀人員都對即將入額的審判人員的司法能力、專業素養、操守品行作出監督，指導，也可促進法官職業化的發展。

（2）保證遴選委員會財政的獨立性。遴選委員會作為一個獨立的機構，應當給予其獨立的財政撥款。只有財政獨立了，它才不受制于行政機關和其他的司法組織。具體來說，應該為其配備獨立的辦公場所，獨立的管理人員，賦予其獨立的法律地位，使其不再依附于某項權力，避免其受到所屬單位的干涉和影響。

（三）制定公開高效的遴選程序

遴選高素質法官，要通過科學，合理的遴選程序來完成。

1.采取考核加考試的考量策略

在當前階段，可以由組建的遴選委員會采取考試加考核的方式對候選人進行全面的考核。一方面，由專家組統一命題考試，考察候選法官的專業功底；另一方面，用考核的形式來考察候選法官的綜合素質。考試可以測試出競選者對于專業知識的掌握程度，現場發揮的能力和靈活性。考核則可以把之前所述的道德品質，社會閱歷，審判的經驗……真正納入到綜合的考量范圍內。

2.采取筆試加面試的考查形式

一方面，要由遴選委員會對候選人長期的工作狀況，業績進行測評并量化。另一方面，由評選委員會運用筆試加面試的方式，對其資質，專業素養進行考核測評。讓遴選委員會能夠對候選人綜合實力的整體把握，為遴選工作增強可行性，說服力。

這樣做既可以避免暗箱操作，防止行政化干預，也減少了選任機制耗費的成本時間，更可以減少偶然現象的發生，避免一考定終生的現象。

注釋：

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