探索兵團法院制度改革的相關路徑

摘 要 新疆生產建設兵團這一特殊體制下的法院體系，除具備中國法院一般共性外，在諸多方面都有其自身的特殊性，形成了今日兵團、師、墾區三級法院體系模式。目前兵團司法體制改革已完成。但此輪改革還是在法院原有的區劃內進行，本文將針對上述問題，根據黨的十八屆四中全會、黨的十九大對司法改革的指向，結合兵團實際，提出完善問題的相關路徑。

關鍵詞 兵團法院 改革 路徑

作者簡介：程鵬舉，新疆阿拉爾律師事務所律師。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.273

一、兵團法院概況

（一）兵團法院基本情況

新疆生產建設兵團作為新疆維吾爾自治區的重要組成部分，履行著國家賦予的屯墾戍邊使命，是實行黨政軍企合一的特殊社會組織，在其7.06萬平方千米的轄區內自行管理行政、司法事務，享有省級權限，受中央人民政府和新疆維吾爾自治區雙重領導，現下轄14個師（市）、176個團（農）場。兵團法院的前身為1954年成立的兵團軍法處，行使刑事審判權，并肩負著對全國罪犯的改造工作，1956年改稱軍事法院，受新疆軍區軍事法院領導，開始承擔審理部分民事案件、教育在押罪犯的任務，1975年3月，隨兵團體質的撤銷，并入新疆維吾爾自治區地方各級人民法院，1983年11月，伴隨兵團建制的恢復而正式建立。但是自兵團法院恢復以來，兵團法院的法律地位一直沒有落實，以致法官的法律職務任免缺乏法定依據，院印不能嵌用國徽，長期以來嚴重影響了兵團法院工作的正常開展和法院隊伍的穩定 。直到 1998 年12月全國人大常委會《關于新疆維吾爾自治區生產建設兵團設置人民法院和人民檢察院的決定》和2005年6月最高人民法院《關于新疆生產建設兵團人民法院案件管轄權問題的若干規定》的出臺兵團法院作為高級法院的審級地位才得以最終確認。

現兵團法院系統已形成三級43家法院（中級人民法院13家、墾區基層人民法院29家）、37個派出法庭、1300余名法院工作人員的規模，為維護新疆、兵團的社會穩定和經濟發展提供了有力的司法保障。

（二）兵團法院運行的法律依據

與兵團法院相關的法律法規無論是在數量上和層級上都遠遠少于地方法院，并且主要出現于全國人大常委會決定、司法解釋和自治條例中。1998年12月29日，第九屆全國人大常委會第六次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于新疆維吾爾自治區生產建設兵團設置人民法院和人民檢察院的決定》正式確立了兵團法院的法律地位。

（三）兵團法院的設置——以兵團第八師為例

以新疆生產建設兵團第八師為例具體分析，第八師石河子市，面積7762平方千米，下轄14個團場，散布于石河子市、克拉瑪依市、沙灣縣、瑪納斯縣境內。雖位于地方行政區劃內，但擁有自己管轄的區域、行政司法系統和耕地、人口等資源。第八師現有兩級法院3家（石河子市人民法院由自治區高級人民法院直轄），分別為第八師中級人民法院、下野地墾區人民法院、莫索灣墾區人民法院。其中第八師中級人民法院對全師轄區行使審判執行職能，依法受理下野地墾區、莫索灣墾區和石河子市人民法院的上訴案件。作為基層法院的下野地墾區人民法院對一二一團、一三三團、一三四團、一三六團、一四一團、一四二團、新安監獄、巴管處行使審判執行職能；莫索灣墾區人民法院對一四七團、一四八團、一四九團、一五〇團、莫管處行使審判執行職能。

圖1： 兵團法院組織層級圖（以第八師法院為例）

第八師地處北疆天山北麓中段，是兵團的工、農業大師，經濟總量和人口數量位居民團首位。但人口分布不均，于是便在團場相對集中的地方設立與地方基層法院相對應的墾區人民法院，該設置具有一定的靈活性，有利于比較合理分配司法資源。

二、 兵團法院制度所面臨的問題

（一）兵團法院的設置與各師、墾區轄區完全重合

作為全國普通法院的一部分，目前兵團法院在各師各墾區中心團場分別設立中級人民法院和墾區人民法院，此種法院設置的方式與名稱雖地方嚴格照行政區劃設置法院存在明顯差異，但實際上不難發現，兵團法院的設置也是嚴格遵循各師及其下轄團場的管轄范圍而設置，現已形成“兵團-分院、師-中院、墾區-基層法院”一一對應的格局。

此外受歷史和體制影響，兵團各團場所對應的行政級別要高于管轄其的基層人民法院的行政級別，加之兵團命令服從制度的影響，使兵團法院在行使審判、執行過程中遭受到了巨大的阻力。現兵團法院的財政、人事、物質保障仍依靠駐地師市財政和人事部門管理，這將是兵團法院獨立行使審判權所面臨的有一道枷鎖。

此外，兵團各師、團散布于新疆維吾爾自治區內，且面積、人口、經濟發展水平不均，對司法需求的高低也不相同，導致了兵團各家法院受理案件上的巨大差異，忙閑不均。目前兵團正處于深化改革時期，隨著各類糾紛的增長，合理分配兵團法院司法資源迫在眉睫。

（二）上下級法院之間“監督關系”被異化

由于兵團不屬于我國的行政區劃單位，是依據國家和新疆維吾爾自治區的有關法律、法規自行管理行政和司法事務的特殊社會組織，因此兵團除了現有城市（阿拉爾市、鐵門關市、圖木舒克市、雙河市、可克達拉市、五家渠市、石河子市、北屯市、昆玉市外）各級機關沒有對應的人民代表大會，自然無法選舉產生法院。 因此兵團法院常陷于尷尬的地位，墾區基層人民法院更是如此，在面對一個虛擬又無任何對應機構的墾區時，墾區基層人民法院只能更加接近自己的上級法院，于是現已形成各墾區基層人民法院完全受各師中級人民法院的領導的局面。

根據《憲法》和《人民法院組織法》的規定，上下級人民法院之間是監督與被監督的關系。其本應是各自獨立的上下級審判機構的關系，只有“審級”上的不同，并無領導與被領導的關系。但目前，上級法院儼然已成為下級法院的“領導”。上級法院在司法政務管理方面，對下級法院進行命令、檢查、評比、考核，下級法院也都給與充分配合，認可并接受上級法院的權威。這在一定程度上極大地影響了審判監督的效果。

（三）內設機構龐雜、行政案件少

受轄區面積、人口、經濟的影響，兵團法院所受理案件要少于地方法院，人員與地方法院相比也較為單薄。在此情況下，兵團法院應針對轄區的司法需求來設置必要的內設機構，避免內設機構臃腫。但目前，內設機構臃腫的現象在兵團法院普遍存在，其中以各基層墾區人民法院尤為突出，大多數墾區人民法院設置眾多庭、室、科、隊造成個別的內設機構無人或無該機構對應業務的現象普遍存在。除兵團現有城市人民法院外，由于兵團各師、團在通常情況下不具備行政主體資格，故其對應法院受理的行政案件屈指可數。

三、兵團法院制度運行機制的完善

（一）劃分司法區，按照司法區重新設立法院

錯置性的法院設置可進一步促進兵團法院發揮審判效能，提高審判質量，最大限度的減少駐地師團的干預，從而保證兵團法院能夠依法獨立行使審判權，提高司法公信力，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。故兵團法院應徹底的打破“師-中級人民法院、墾區-基層人民法院”一一對應的格局，將兵團重新劃分為數個大司法區和若干個小司法區，在每個大司法區設置一家中級人民法院，每個小司法區設置一家基層人民法院的格局。對現有的墾區基層人民法院和各師中級人民法院進行撤并，可將新設置的墾區基層人民法院的管轄范圍擴大，使其至少涵蓋原兩個墾區轄區，將新設置的中級人民法院的管轄范圍擴大，使其至少涵蓋原兩個師的轄區。

以北疆第六、七、八、十二師為例：撤銷上述各師中級人民法院、墾區人民法院。根據人口數量、經濟水平、案件數量、交通等狀況將上述區域重新劃分為三個司法區，第一司法區由現第七師轄區和第八師下野地墾區構成、第二司法區由現第八師剩余轄區和第六師芳草湖墾區構成、第三司法區由第六師剩余轄區和第十二師、建工師轄區構成。以上三個司法區，平均人口均在40萬人左右，經濟發展水平相近，境內均有鐵路、高速、國道、省道過境。在每個司法區設置1家基層人民法院，在3家基層人民法院的基礎上，設置一家中級人民法。通過重新設置法院，可縮小各司法區之間受理案件量的平衡，使得目前有限的司法資源得到最大程度的利用，但須注意的是兵團各師的情況不盡相同，故而在其他師轄區內進行司法區劃分時在考慮人口數量、經濟水平、案件數量、交通等狀況的同時，還應考慮轄區內民族成分、民族聚居情況、與鄰師距離遠難以成片的實際情況進行靈活設置。

在重置法院后，隨著各家法院管轄區域的擴大，在注重員額制法官的同時，還必須提高兵團各級人民法院所對應的行政級別，尤其要確?；鶎尤嗣穹ㄔ旱男姓墑e不低于團（正處）級，中級人民法院的行政級別不低于師（正廳）級，以此來限制各級師團對兵團各級法院的不當干預，從而保兵團各級法院獨立行使審判權。

（二）調整上下級法院之間的關系，回歸到監督與被監督的關系

根據《中華人民共和國憲法》第一百三十二條第二款的規定：“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作”；《人民法院組織法》第十六條第二款的規定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督”。故上級人民法院只有權監督下級人民法院的審判工作，無領導下級人民法院的領導權，故上級法院對下級法院沒有司法政務管理的權限。

因此，要在兵團上下級人民法院之間設立必要的“隔離帶”，無論是人事安排，還是審判業務，都需要保持相當程度的獨立性，以確保一審、二審的審級效果。兵團在劃分司法區，重置人民法院之后，可結合司法改革后兵團法院垂管的局面，由實施垂管的兵團分院設立專門的考核、評比機構對兵團重置后為數不多的法院進行直接考核。

（三）深化法院內部機構改革

人民法院內部機構不合理不科學，將會導致法院內部行政化管理和上下級法院之間的行政化影響日益明顯使得審判權的完整獨立行使受到另一種損害 。當前，法院現行的辦案機制仍具有濃厚的行政管理色彩。因此在完成司法區劃分后，根據各司法區轄區擴大、與各師、墾區轄區錯置性分離的客觀情況，各級新設置的法院應根據其所轄司法區內的司法需求，科學、合理的設置內設機構。

注釋：

余晨.新疆生產建設兵團司法體系初探.法制與社會.2012（2）.5.

孫洪坤.討建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度.東方法學.2014（6）.