湖北省城鄉(xiāng)義務教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展研究

摘 要：隨著二胎政策的全面實施，人口的流動帶來子女隨遷加大城市學位供給，導致城鄉(xiāng)義務教育二元結(jié)構矛盾突出。筆者對湖北省黃石市城鄉(xiāng)義務教育一體化均衡發(fā)展狀況進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了某些不足，并針對問題為更好推動湖北省義務教育優(yōu)質(zhì)資源均衡發(fā)展提出自己的對策。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；義務教育；均衡發(fā)展

作者簡介：朱依帆，華中師范大學教育學院。（湖北 武漢 430079）

中圖分類號：G522.3 文獻標識碼：A 文章編號：1671-0568（2018）16-0060-04

2016年7月，為落實全面建成小康社會的發(fā)展要求，促進義務教育事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，國務院正式頒布《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕40號）[1]、和2017年湖北省出臺的《省人民政府關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的實施意見》（鄂政發(fā)〔2017〕18號）均提出到2020年要基本實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務均等化。義務教育一體化，城鄉(xiāng)義務教育一體化是促進基本公共教育服務均等化的重要舉措，是推動義務教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的首要任務。筆者通過實地走訪、座談、查閱資料和外出考察，就湖北黃石市城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的情況進行調(diào)研，有關情況如下：

一、黃石市義務教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，黃石市積極推進縣域義務教育均衡發(fā)展，重點在辦學條件、師資配備、教育質(zhì)量、經(jīng)費保障等方面努力縮小區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間差距。一是實施全面改薄和標準化建設工程，70%的學校達到省定基本辦學標準，城鄉(xiāng)辦學條件得到明顯改善。二是深化“縣管校聘”改革，每年縣域內(nèi)教師交流比例達到10%，落實鄉(xiāng)村教師支持計劃，城鄉(xiāng)師資隊伍不斷優(yōu)化。三是積極推進義務教育集團化辦學和學區(qū)制改革，建立城鄉(xiāng)學校結(jié)對幫扶機制，將優(yōu)質(zhì)高中招生計劃平等分配到初中學校，義務教育入學率、鞏固率、升學率逐年提高。四是統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育兩免一補政策、生均公用經(jīng)費財政補助標準和教師績效工資標準，逐年提高財政性教育投入，義務教育經(jīng)費保障機制不斷完善。五是堅持以流入地和公辦學校為主，實行公用經(jīng)費財政補助資金可攜帶，14230名進城務工人員子女入學全部在流入地平等接受義務教育。目前，黃石市7個縣市區(qū)均已通過義務教育均衡發(fā)展省級評估驗收，5個地區(qū)通過國家評估驗收，實現(xiàn)了義務教育縣域內(nèi)基本均衡。

二、黃石市義務教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的問題與原因

1. 區(qū)域發(fā)展不平衡。黃石市黃石港區(qū)、西塞山區(qū)、下陸區(qū)為省級示范區(qū)，正向教育現(xiàn)代化目標邁進，呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展態(tài)勢；大冶市為省級優(yōu)秀區(qū)，縣級財政保障力度不斷加大，推進各項教育改革的勢頭較為強勁；陽新縣、開發(fā)區(qū)各項發(fā)展指標還處于基本達標水平，尚未通過國家評估驗收。造成區(qū)域發(fā)展不平衡的原因有兩點。

（1）教育經(jīng)費保障力度的區(qū)域差異。區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展水平?jīng)Q定了義務教育的經(jīng)費保障力度。2016年，黃石城區(qū)、大冶、陽新義務教育生均經(jīng)費分別為10989元、12216元和9834元，教育投入占當?shù)氐胤截斦灾С龅?0.3%、18.7%和20.2%，雖然各地都達到了法定增長要求，但保障力度存在明顯差異。

（2）區(qū)域間義務教育發(fā)展的現(xiàn)實基礎不同。黃石城區(qū)城鎮(zhèn)化水平高，優(yōu)質(zhì)教育資源較為豐富；大冶市城鎮(zhèn)化快速推進，處于城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構的矛盾疊加期；陽新縣、開發(fā)區(qū)農(nóng)村學校比重大，教育基礎設施相對落后，推進均衡發(fā)展的難度較大。

2. 城區(qū)教育容量不足。黃石市有城區(qū)（含大冶、陽新）義務教育學校92所，占義務教育學校總數(shù)的17%；城區(qū)義務教育在校生103214人，占義務教育學生總數(shù)的35%；城區(qū)2000人以上大校額學校15所，最大規(guī)模達到7363人（陽新縣實驗小學）。其中大冶市城區(qū)大班額727個（班額56人以上），其中超大班額數(shù)（班額66人以上）385個。陽新縣城區(qū)大班額621個，其中超大班額332個。黃石市黃石港區(qū)除楠竹林小學外，其他9所小學班額全部為超過省定標準。大班額導致學校體育活動無法正常開展，音樂、美術、科學、計算機等功能教室嚴重不足，校園安全也存在隱患。造成城區(qū)教育容量不足問題的主要原因有三點。

（1）教育基礎設施建設滯后于學齡人口的變化速度。2013年到2016年，城區(qū)義務教育在校生增加了3.5萬人，其中外來務工人員隨遷子女增加了1.2萬人，而同期城區(qū)義務教育學校數(shù)僅增加了3所，各地主要通過就地擴容改造和擴大班額來消化生源增量，教育資源供給明顯不足。

（2）新建小區(qū)教育配套設施建設未得到落實。2013年以來，城區(qū)規(guī)模在3000戶以上的新建小區(qū)均未配建義務教育學校，如萬達廣場6430戶，三江共和城3005戶等，給學生就近入學帶來困難。

（3）城區(qū)學齡人口的增加速度超預期。根據(jù)人口和學籍數(shù)據(jù)預測，2016年到2020年，全市義務教育在校生數(shù)量每年平均增加約1.8萬人，累計增加約9萬人，其中城區(qū)將增加約3.6萬人，超過了2011年城區(qū)教育布局規(guī)劃的預設值。

3. 鎮(zhèn)區(qū)學校兩極分化。黃石市城鎮(zhèn)區(qū)學校163所，占全市義務教育學校數(shù)的30%，在校生112549人，占全市義務教育學校在校生的40%。目前，城鎮(zhèn)區(qū)學校同時存在“空”和“擠”的問題。一方面，部分新建和改擴建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校資源閑置，如大冶市實驗二中、陽新縣陶港中學、陽新縣木港中學，現(xiàn)有辦學規(guī)模與建設規(guī)模相差甚遠，建設績效沒有得到充分顯現(xiàn)；另一方面，部分城鎮(zhèn)區(qū)學校學位供需矛盾大，開始出現(xiàn)大校額、大班額問題，如大冶市金牛鎮(zhèn)一小、大冶金湖街辦馬叫小學、大冶實驗二小、陽新縣龍港鎮(zhèn)列寧小學、陽新縣白沙中心小學、陽新縣開發(fā)區(qū)五一小學等，現(xiàn)有的占地面積、校舍面積、運動場地等均不達標。城鎮(zhèn)區(qū)學校兩極分化的主要原因如下：

（1）城鎮(zhèn)區(qū)學校布局不合理。學校規(guī)劃未與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相結(jié)合，在建設項目安排的時序上不盡合理，也沒有與鄉(xiāng)村學校布局調(diào)整統(tǒng)籌考慮。有的學校超前建設甚至重復建設，有的學校急需擴容改造，卻因規(guī)劃、土地、資金等問題造成項目難以落地。

（2）城鎮(zhèn)區(qū)學校教育質(zhì)量、辦學條件整體不優(yōu)。標準化寄宿制學校還沒有覆蓋到每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，學生食堂、宿舍等生活設施不完善，對當?shù)厣慈狈ξ?，也不能較好地解決鄉(xiāng)村學校學生到城鎮(zhèn)區(qū)學校就讀的交通、食宿等問題，間接造成了城鎮(zhèn)區(qū)學生向城區(qū)無序流動，也直接影響了鄉(xiāng)村學校的布局調(diào)整。

4. 鄉(xiāng)村學校弱化。黃石市鄉(xiāng)村義務教育學校286所，占全市義務教育學?？倲?shù)的53%，鄉(xiāng)村學校在校生70138人，占全市義務教育學校在校生的25%。鄉(xiāng)村學校托管的教學點共282個，教學點在校生9407人，教學點規(guī)模在3人到84人。鄉(xiāng)村教育弱化的主要表現(xiàn)：一是布點多規(guī)模小，陽新縣是全省學校總數(shù)最多、布點最分散的地區(qū)，全縣381個行政村，有鄉(xiāng)村學校224個，教學點180個，100人以下的鄉(xiāng)村學校（教學點）242所，50人以下鄉(xiāng)村學校（教學點）168所。二是辦學條件較差，80%的鄉(xiāng)村學校尚未達到標準化的要求，陽新縣2014年以來每年投入近1億元用于“改薄”，但過于分散的項目布點嚴重稀釋了有限的教育資源，教育經(jīng)費的使用績效偏低。鄉(xiāng)村學校弱化的原因主要是：

（1）布局調(diào)整嚴重滯后。陽新縣基本維持著“普九”時期的學校布局，在2009～2011年和2012～2015年兩輪全國義務教育農(nóng)村學校專項布局規(guī)劃中均未作實質(zhì)性調(diào)整，而2014年到2016年，該縣鄉(xiāng)村學校在校生減少了1.2萬人，僅撤并了6所鄉(xiāng)村學校、5個教學點。

（2）受教育群體處于弱勢。在鄉(xiāng)村學校或教學點就讀的大多是家庭經(jīng)濟困難學生，家庭無力承擔額外的教育成本，只能選擇就近接受低成本的教育，如果沒有完善的支持政策，難以推進小規(guī)模學校（教學點）的撤并。

5. 城鄉(xiāng)師資力量懸殊。黃石市義務教育學校教職工18626人，其中城區(qū)學校教職工6191人，鎮(zhèn)區(qū)學校教職工7427人，鄉(xiāng)村學校教職工5008人；全市義務教育學校生師比為15.34，其中城區(qū)生師比為16.7、城鎮(zhèn)區(qū)生師比為15.2。雖然全市義務教育教師總量基本達到了省定標準，但城鄉(xiāng)師資在數(shù)量、質(zhì)量上仍存在較大的差異。一是代課教師群體龐大。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全市大約有近4000名縣聘或校聘代課教師，其中陽新縣有大約3200名代課教師。二是師資結(jié)構差異大。鄉(xiāng)村學校體育、音樂、美術、信息技術、英語、科學等學科教師嚴重不足，無法正常開設相關課程；全市教師平均年齡分別為43.5歲，鄉(xiāng)村教師平均年齡為52.8歲，鄉(xiāng)村教師老化趨勢更加嚴重；城鄉(xiāng)教師中級以上職稱比例分別為82.5%、56%，城鄉(xiāng)教師在教研能力、教學水平上差異明顯。造成城鄉(xiāng)師資力量懸殊的原因有：

（1）教師補充機制不健全。各縣市區(qū)均未按照國家新頒布的義務教育教師配備標準核定教師編制總量，且鄉(xiāng)村學校和教學點辦學規(guī)模小，不能簡單采取師生比的方式核定編制，在生源快速增加的背景下，各地未嚴格按“退一補一”的原則及時補充編內(nèi)教師，學校只有通過聘用代課教師來解決課程開設的問題。

（2）農(nóng)村學校難以留住優(yōu)質(zhì)師資。近三年引進的農(nóng)村新機制教師，大多數(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校任教，還有一部分選擇了離職，代課教師成為農(nóng)村教學點的主力師資以及城鄉(xiāng)教師職稱和崗位設置標準不一致，鄉(xiāng)村教師因缺乏教學業(yè)績展示、教研成果生成的平臺，職稱、崗位晉升通道相對狹窄。

6. 城鄉(xiāng)教育質(zhì)量差距明顯。城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的差距主要表現(xiàn)在：

（1）城鄉(xiāng)學生學業(yè)水平的差異。以2016年中考為例，全市優(yōu)秀率為17.6%，黃石城區(qū)、大冶市、陽新縣分別為24.8%、19.1%、8.9%；全市及格率為53.9%，黃石城區(qū)、大冶市、陽新縣分別為61.5%、59.3%、40.3%；全市平均分391.8，黃石城區(qū)、大冶市、陽新縣分別為414.5、405.1、353.5。

（2）城鄉(xiāng)學生安全管理存在差異。2016年，全市學校學生校內(nèi)外安全事故70%發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，特別是溺水、交通事故等事件的非正常死亡發(fā)生率，農(nóng)村明顯高于城市。

城鄉(xiāng)教育質(zhì)量存在差距的主要原因：一是教育發(fā)展水平、師資和辦學條件的城鄉(xiāng)差異，使城鄉(xiāng)受教育者獲得的教育資源不均衡，農(nóng)村學生很難獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，在發(fā)展上得不到充分的支持。二是家庭教育的缺失，全市留守兒童58617人，占學生總數(shù)的21%，其中陽新46875人，占該縣學生總數(shù)的36.7%，爺爺奶奶等長輩隔代撫養(yǎng)，對學生健康成長造成了一定負面影響。

三、推進城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的對策與建議

借鑒省內(nèi)兄弟城市經(jīng)驗，結(jié)合黃石市實際，筆者就推進黃石市義務教育城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展提出以下的對策和建議。

1. 統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)教育布局。一是增加城區(qū)教育容量。根據(jù)人口增長、區(qū)域規(guī)劃等因素科學預測學位需求，合理增加教育用地，在學位供需矛盾嚴重、“大班額”問題突出的地區(qū)，新建和改擴建一批義務教育學校，確保在2018年消除“超大班額”，到2020年消除“大班額”；[5]依法落實新建小區(qū)配套標準化學校建設，實施“交鑰匙”工程，確保配套學校建設與住宅建設首期項目同步規(guī)劃、同步建設、同步交付使用，滿足學生就近入學需要。二是優(yōu)化城鎮(zhèn)區(qū)學校布局。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少規(guī)劃建設1～2所標準化寄宿制小學和初中。將初中學校逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，全面提升鎮(zhèn)區(qū)中小學辦學條件。三是實行聯(lián)村辦學，按照先建后撤的原則，審慎有序地撤并農(nóng)村初小和教學點。四是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)校車安全運營機制，設立學生公交專線，通過政府購買服務的方式，用公益手段解決學生乘車就近入學問題。五是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校標準化食堂和學生宿舍建設，適當提高家庭經(jīng)濟困難寄宿制學生生活補助標準，切實減輕貧困家庭經(jīng)濟負擔。

2. 統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)標準化建設。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育學校辦學標準，對照標準，建立義務教育學校標準化建設臺賬，按照輕重緩急，有序推進義務教育公辦學校標準化建設。二是利用十三五國家支持中西部教育發(fā)展的契機，爭取中央和省級對農(nóng)村薄弱學校改造的項目資金支持，全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件。三是強力推進教育信息化，加快農(nóng)村地區(qū)三通兩平臺建設，提高師生教育信息化應用能力，促進優(yōu)質(zhì)教育資源共享。落實義務教育學校管理標準，提高學校管理標準化水平。四是建立義務教育標準化學校建設“綠色通道”，部門協(xié)作聯(lián)動，提高教育項目建設效率。

3. 統(tǒng)籌調(diào)配城鄉(xiāng)師資力量。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育學校教師編制標準，合理核定教職工編制，全面推進教師“縣管校聘”改革，統(tǒng)籌分配各校教職工編制和崗位數(shù)量。二是完善教師招聘機制，著力解決鄉(xiāng)村教師結(jié)構性缺員和城鎮(zhèn)師資不足問題，杜絕“有編不補”、長期聘用代課教師的現(xiàn)象。三是切實改善義務教育教師待遇，完善績效分配制度，落實并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼和集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補助政策，健全長效聯(lián)動機制，確?？h域內(nèi)義務教育教師平均工資收入水平不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資收入水平。四是完善鄉(xiāng)村教師職業(yè)發(fā)展保障機制，適度提高鄉(xiāng)村學校中級、高級教師崗位比例，落實中小學教師職稱評聘結(jié)合政策，確保鄉(xiāng)村學校教師職稱即評即聘，吸引優(yōu)秀教師向農(nóng)村流動。五是建立鄉(xiāng)村教師住房保障機制，將符合條件的鄉(xiāng)村學校教師納入當?shù)卣》勘Ｕ象w系，加快鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設。六是創(chuàng)新鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)方式，依托湖北師范大學，面向黃石本地定向招收培養(yǎng)小學全科教師，優(yōu)化農(nóng)村教師學科結(jié)構。[8]

4. 統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)教育綜合改革。一是推進義務教育學區(qū)制建設，將縣域內(nèi)義務教育學校按照地理位置劃分為若干學區(qū)，形成一所初中對應幾所小學的格局，組建學校發(fā)展共同體，保障適齡兒童就近對口入學，構建小學與初中縱向銜接、小學和初中學校橫向協(xié)作的辦學模式。二是擴大集團化辦學試點。總結(jié)推廣大冶市、黃石港區(qū)集團化辦學的經(jīng)驗，按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)、學段對應、一體發(fā)展”的原則，對城鄉(xiāng)義務教育實施集團化辦學改革，以城區(qū)優(yōu)質(zhì)學校為龍頭，與薄弱學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校組建教育集團，促進城鄉(xiāng)學校教育理念、管理模式、師資隊伍、教育資源的深度融合，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源。三是鼓勵引導民營資本投資舉辦非營利性義務教育學校，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求，激發(fā)教育活力。

5. 統(tǒng)籌保障特殊群體受教育權利。一是完善控輟保學機制，建立動態(tài)監(jiān)測機制，及時掌握學生輟學動態(tài)，加大對學習困難學生的幫扶力度，落實輟學學生勸返、登記和報告制度。二是完善學生資助政策，加大對家庭經(jīng)濟困難學生的社會救助和教育資助力度，確保適齡兒童不因貧困而輟學。三是加強留守兒童關愛保護，強化家庭監(jiān)護主體責任，落實縣、鄉(xiāng)人民政府屬地責任，動員和凝聚社會力量參與，建立農(nóng)村留守兒童關愛保護工作體系，確保留守兒童人身安全，同時引導扶持外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，逐步減少農(nóng)村留守兒童數(shù)量。[9]

6. 統(tǒng)籌建立督導評估機制。市、縣兩級政府教育督導部門要定期組織開展縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展主要措施落實和工作目標完成情況的專項督導檢查，突出縣級人民政府的主體責任，把統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展作為縣級政府目標管理績效考核和縣級黨政領導班子教育工作考核的重要內(nèi)容，并強化督導結(jié)果的運用，確保各級政府把義務教育一體化發(fā)展擺在突出位置，優(yōu)先規(guī)劃、優(yōu)先保障、優(yōu)先投入、優(yōu)先發(fā)展。

參考文獻：

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責任編輯 范艷玲