美國憲法修正案概說

趙宇哲

[摘 要] 作為世界上第一部成文憲法，美國憲法從1787年制定至今，沿用了200余年。美國憲法順應時代的變化與現實需要，根據美國不同時期的歷史背景和適用情況，不斷凝聚共識，相繼通過了包含《權利法案》在內的27條修正案，有效應對了美國歷史發展進程中面臨的政治、經濟、文化、軍事、社會等各方面的風險和挑戰，確保了憲法既能夠穩定運行，又可以與時俱進。美國憲法通過的歷次修正案表明，世界上沒有一成不變的時代精神和治國方略，只有順應時代的需要，與時俱進地對憲法進行調整和補充，才能在保持憲政框架穩定運行的同時，從容應對各種新情況、新問題。

[關鍵詞] 美國；國會；詹姆斯·麥迪遜；《獨立宣言》；美國憲法；修正案；《權利法案》

[中圖分類號] DF2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）08-0033-15

托馬斯·杰斐遜在1789年9月寫給“美國憲法之父”詹姆斯·麥迪遜的信中，大談后世緣何不應該受先輩所立之債的約束；更通過計算世代的更替，得出了政府舉債必須在19年之內還清的結論[1] 478-484。推而廣之，這位美國開國元勛——《獨立宣言》的起草者認為憲法和其他法律不應永遠有效，而應每隔19年重修一次，讓新生代得以充分自治，不受羈絆。

不過，1787年出席費城制憲會議的代表們卻與杰斐遜的看法大相徑庭。他們的意圖是制定一部長期不變的憲法，為新生的美國建立一個穩定的政治體系。但代表們也知道，要在制憲會議上一勞永逸地解決所有問題和分歧是不可能的。因此代表們制定了通過憲法修正案的程序：首先，只有在“國會兩院各有三分之二的議員認為必要時”或全國至少三分之二的州要求召開全國制憲會議時，才可以提出憲法修正案；修正案提出后，需要全國四分之三的州議會或州制憲會議同意方能生效。在此程序限定下，只有取得廣泛支持的重大事項才能變成憲法的一部分。在美國憲法誕生后的200多年里，共有27條修正案最終生效，這些修正案以及它們所衍生出的卷帙浩繁的判例法，反映了美國憲政和美國歷史的走向。

一、《權利法案》的由來和基本內容

《權利法案》是美國憲法修正案前十條的統稱，它保護公民權利不受侵害。在1787年制憲會議上，幾位代表提出憲法應該參考英國1689年《權利法案》和各州憲法，加入保護公民權利的《權利法案》。但多數代表對此不以為然，他們認為當務之急是明確聯邦與各州關系，理順聯邦政府內部組織結構，只要在憲法中設計好制衡機制，就不需要《權利法案》了。憲法最重要的推動者、美國第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓甚至表示，憲法本身“就是一部《權利法案》”。此外，反對添加《權利法案》的人指出，一旦將受保護的公民權寫明，執政者可能會鉆法律的空子，踐踏那些沒有列出的重要權利。

盡管漢密爾頓和其他支持憲法的聯邦黨人的意見在制憲會議上占了上風，但關于《權利法案》的紛爭卻遠未結束。憲法第7條規定，只有在9個州制憲會議的批準后，憲法才能生效。為了保證憲法順利生效，聯邦黨人不得不與憲法的反對者（反聯邦黨人）妥協，承諾在憲法生效后召開第一屆國會時加入《權利法案》。

當第一屆國會于1789年召開時，一些曾經反對《權利法案》的人改變了立場，其中麥迪遜的轉變至關重要。作為憲法最關鍵的起草者，麥迪遜逐漸意識到了《權利法案》的必要性。在他的推動下，美國國會參眾兩院高票通過了12條保護公民權的憲法修正案。到1791年，其中10條得到了足夠多的州批準，成為了美國憲法的前十條修正案，統稱《權利法案》。

（一）第一修正案：國會不得制定關于下列事項的法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；剝奪人民和平集會和向政府請愿的權利

第一修正案通過限制國會立法權來保護公民權利，這反映了當時人們擔心聯邦國會權力膨脹，壓迫各州人民權利。因此與其他9條修正案一樣，它只針對聯邦政府，而不針對各州政府。盡管許多州的憲法里都有保護民權的條款，但是州政府并不受聯邦憲法中《權利法案》的制約——直到第十四修正案通過之后情況才有所改變。

1. 宗教自由。第一修正案開篇就是禁止確立國教的條款，這與美國歷史息息相關。最初定居北美的移民大都信仰與本國國教抵觸的基督教，他們背井離鄉就是為了免受宗教迫害。此外，美國的開國元勛們深受啟蒙運動的影響，相信宗教是每個信徒與上帝之間的事情，教會和國家都無權越俎代庖。他們擔心美國因宗教而掀起血雨腥風，所以希望借此保證政教分離，確保國家政權不為任何一個教派服務。

不否認，“信教自由”能保證信徒的自由信仰。但并非所有踐行信仰的舉動都能得到第一修正案的保護。1878年，當摩門教徒宣稱政府以其教義允許一夫多妻制為由遂以重婚罪逮捕他們的行為違反了信仰自由條款時，最高法院駁回了其主張。理由很簡單，如果信教自由意味著政府不能禁絕一夫多妻制，那么假設某一宗教要用活人獻祭，政府難道只能袖手旁觀？個人信仰不能凌駕于國家法律之上，只有在法律允許范圍內的信仰自由才是受保護的。

2. 言論和出版自由。美國在言論保護上走過不少彎路，一戰時的社會主義者和冷戰初期的共產黨人都有過因言獲罪的經歷，牽涉他們的判例也是最高法院裁決言論自由案件的起點。雖然美國政府很少因為某人的政治言論而將其繩之以法，但這并不意味著什么都不會受法律制裁。在滿場的電影院里無緣無故地喊“著火了！”固然不受憲法保護，能立刻激起違法行為（打架斗毆）的言論亦不受憲法保護。

憲法保護出版自由主要是防止政府對出版物進行事先限制——在出版物會造成“嚴重和不可彌補”的危險時除外。而對“嚴重和不可彌補”的危險，法律并無明文規定；但是最高法院在1971年判決《紐約時報》和《華盛頓郵報》出版高度機密的“五角大樓文件”并不能構成這種危險。“五角大樓文件”記錄了美國在越南軍事和政治干涉的歷史，其中談到了約翰遜總統在20世紀60年代說服美國人同意介入越南事務時，“系統地撒謊，不僅對公眾，對國會亦如此”[2]。政府請求法院發布阻止該文件出版的禁令，但最高法院認定出版“五角大樓文件”并不會造成“嚴重和不可彌補”的危險。

3. 集會和請愿自由。與第一修正案其他條款不同，保護集會和請愿自由的條款并沒有催生出大量判例。由于美國憲法并未明文保護結社自由，所以當最高法院判決第一修正案保護公民的結社自由時，大法官們即認定第一修正案保護集會自由的條款包含著對結社自由的保護。

（二）第二修正案：一支受規范的民兵乃確保自由國家之安全所必需，人民持有及攜帶武器之權利不可受侵犯

本條在當時美國無疑是爭議最大的修正案。對于其他修正案，人們的分歧主要集中在細節上；而對于第二修正案，人們對兩個半句間的邏輯關系都沒有定論。一種理解認為，由于前半句說明了組織民兵的必要性，那么為了確保民兵的武力，自然推導出下半句保證人民攜帶武器的權利；另一種理解認為，兩個半句在邏輯上是獨立的，前半句把民兵的組織提升到憲法的高度，后半句保證攜帶武器的基本民權，與前半句無關。

在美國建國之初并不存在這種語意分歧。由民兵組成的大陸軍打敗了裝備精良、訓練有素的英國陸軍，所以有些美國人至今都堅信讓具有高度責任感的公民持有武器，是個人自由的保證。盡管靠民兵保家衛國的觀點在1812年英美戰爭之后就已站不住腳，但槍支在當時并沒有引發太多麻煩，所以鮮有人深究前后兩句話之間的邏輯關系。

真正的紛爭始于最近數十年。隨著美國從農業國發展成一個高度城市化的國家，在人口高密度分布和武器具有大殺傷力的背景下，城市槍擊案此起彼伏，槍支管控成為了政策討論的焦點。2008年，當華盛頓市的控槍法案被控違憲時，最高法院采納了第二種解讀，即后半句才是有實效的部分。法院據此裁定，即便公民沒有在民兵組織（國民警衛隊）中服役，政府依然不能侵犯其攜帶武器的權利。同時，最高法院明確表示這并不意味著任何人在任何地點可以任意攜帶任何武器，現有的對槍支類型的管制（如自動步槍禁令）、對學校和政府辦公樓周圍槍支的管制、對重刑犯和精神病患者的持槍管制依然有效。

（三）第三修正案：在和平時期，未經房主同意，士兵不得在民房駐扎；除依法律規定的方式，戰時也不允許如此

第三修正案是一條實際影響不大的修正案。獨立戰爭前，英國《駐軍法》規定，北美殖民地的居民必須為英國士兵提供住處并負擔相關費用。殖民地居民對這項擾民法律極為不滿。為了防止新成立的聯邦政府倒行逆施，第三修正案應運而生。但該修正案從未真正應用，因此本文從略。

（四）第四修正案：人民的人身、住宅、文件和財產不受無理搜查和扣押的權利，不得侵犯。除依照合理根據，以宣誓或代誓宣言保證，并具體說明搜查地點和扣押的人或物，不得發出搜查和扣押狀

第四修正案保護公民免受警察不合理的搜查和扣押。同時，要求只有執法人員具有“合理根據”時，法院才能簽發搜查狀或逮捕令。搜查狀必須具體說明搜查的物品和地點，在搜查時不能超出這個范圍。即使在搜查范圍外發現了其他線索，政府也不能用它作為證據來起訴被告。

當然也有例外。例如解釋本條的判例規定，當犯罪行為發生時，在場的警察不需要逮捕令就可以逮捕現行犯。實際上，最高法院關于第四修正案的大多數判例都是關于什么情況下限制人身自由才算逮捕，收集犯罪證據才算搜查，或者是在需要逮捕令或搜查狀時，哪些例外情況能讓警察合法地無證逮捕或搜查。這些判例卷帙浩繁，無法詳述，但有一點可以肯定，它們的宗旨都是平衡對程序正義的要求與政府保證社會治安的能力。

（五）第五修正案：無論何人，除非根據大陪審團的報告或起訴書，不受死罪或其他重罪的審判，但發生在陸、海軍中或發生戰事或出現公共危險時服役的民兵中的案件除外。任何人不得因同一犯罪行為而兩次遭受生命或身體的危害；不得在任何刑事案件中被迫自證其罪；不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產。不給予公平賠償，私有財產不得充作公用

1. 大陪審團。在殖民時代的美國，公訴制還不完善，很多針對犯罪嫌疑人的起訴依然是由受害者提出的。鑒于私人訴訟可能存在的弊端，許多殖民地都設有審查原告控告內容的大陪審團。如果大陪審團在調查后認為被告可能有犯罪行為，才會讓原告提出指控。大陪審團一般有23名成員，比一般最多12名成員的陪審團人數多，故名。

2. 雙重審判條款。雙重審判條款針對的是政府反復用同一個罪名來起訴被告。簡而言之，本條款規定在被告被判無罪后、被告被定罪后、檢察官或陪審團使得案件流審后，政府不能再次以相同的罪名進行刑事起訴，也不能要求對同一個罪名處以多項處罰。

3. 自證其罪。“你有權保持沉默，但是你說的一切都可能在法庭上用作對你不利的證詞。你有權咨詢律師和要求訊問時有律師在場。如果你請不起律師，政府可以提供律師”。這段電影里經常聽到的“米蘭達警告”，源于最高法院在1966年“米蘭達訴亞利桑那案”中認定，第五修正案禁止自證其罪的條款要求執法人員在羈押審訊中必須告知嫌犯有保持沉默和咨詢律師的權利。如果執法人員未能告知嫌犯這些權利，他們所獲得的口供會成為“毒樹之果”，不能作為庭審中的證據。

“米蘭達案”在美國法律界和政界掀起了軒然大波，很多人都認為它遠遠超出了第五修正案預防刑訊逼供的初衷，過度地束縛了執法人員的偵察能力。隨著最高法院人員結構的變化，法院在后續判決中開了不少缺口，讓執法人員在特定情況下不念“米蘭達警告”也可以詢問犯罪嫌疑人。最高法院1984年的一個判例表明，在公共安全可能受到威脅時，警方可以在未給出警告時對嫌疑人進行問詢，以排除對公共安全潛在的威脅。

（六）第六修正案：在一切刑事訴訟中，被告有權由犯罪行為發生地的州和地區的公正陪審團予以迅速和公開的審判，該地區應事先已由法律確定；得知控告的性質和理由；同原告證人對質；以強制程序取得對其有利的證人；并取得律師幫助為其辯護

陪審團制度是英美法系根深蒂固的傳統。1215年英格蘭《大憲章》中至今仍然有效的三個條款中，有一條規定就是自由人未經同類人（陪審團）的審判不能被定罪。

美國憲法的起草者深知陪審團的重要性。在殖民時代末期，英國政府以五花八門的罪名起訴了不少反對其統治的人，而正是由于陪審團同情這些被告，很多人才躲過了牢獄之災。所以憲法第三條第二款明確規定，除彈劾案之外的所有刑事案件都需由陪審團陪審，以保證刑事訴訟中的程序正義。

除了陪審團的公正性，第六修正案還賦予了被告得到迅速審判、得知控告事由、與原告證人對質、強制取得對自己有利證人、取得律師為自己辯護的權利。其中對質控方證人的要求最早是為了防止政府利用告密者迫害無辜的人，現在已經發展成了保證證據可靠性的重要方式。

（七）第七修正案：在普通法的訴訟中，其爭執價額超過20美元，由陪審團審判的權利應受到保護。由陪審團裁決的事實，合眾國的任何法院除非按照普通法規則，不得重新審查

本條明確了陪審團在聯邦法院民事審判中的地位。

（八）第八修正案：不得要求過多的保釋金，不得處以過重的罰金，不得施加殘酷和非常的懲罰

美國憲法《權利法案》借鑒了英國1689年《權利法案》中的許多內容，其中第八修正案幾乎是照抄其中的相關條款。因為在此前，美國鮮有關于過多保釋金和過重罰金的案例能上訴至最高法院，再者，聯邦和各州刑法在處罰上都有嚴格的規定，而立法者知道這些法規必須符合第八修正案的規定。所以直到1998年最高法院才第一次裁定政府違反了第八修正案的過重罰金條款。

同保釋金和罰款一樣，懲罰在刑法上也有著嚴格的規定，法官在懲罰的選擇上自由裁量權有限。而隨著社會進步，原有的一些懲罰，如帶枷示眾和鞭刑相繼退出了歷史舞臺。最高法院也沒有為難各州刑法中的強制性量刑規定，問題的焦點集中在一種懲罰上：死刑。

最高法院在1972年的判例中裁定，做出武斷矛盾的死刑判決是違反“不得施加殘酷和非常的懲罰”條款的。可大法官們對什么是武斷矛盾的死刑判決并沒有達成共識；唯有一點是肯定的，最高法院認為死刑本身并不是殘酷和非常的懲罰，這里違憲的是判處死刑的方式（例如同案不同罪）。

由于公眾對本案的判決反應非常強烈，所以各州對刑法進行了修正。當佐治亞州1976年又一次要處死一個犯人時，最高法院批準了。原因在于，首先，1972年最高法院已經明確，死刑本身并沒有被廢止。其次，各州修正后的刑法給了被告更多程序上的保護，武斷矛盾的判決在一定程度上得到了解決。當然，最高法院依然裁定絕對確定的死刑（如謀殺執法人員必處死刑）違憲，因為這樣的法律不考慮個案中的各種因素而一概而論，使得陪審團不能全面考察有利于被告的減刑因素，構成了“殘酷和非常的懲罰”。

（九）第九修正案：本憲法對某些權利的列舉，不得被解釋為否定或輕視由人民保留的其他權利

前面講過，漢密爾頓等聯邦黨人反對《權利法案》，理由之一就是如果將受保護的權利都寫下來，那么未寫下的權利是不是就不保護了？萬一有人鉆法律的空子，把重要的民權曲解為在《權利法案》之外而不應受保護，那《權利法案》豈不成了暴政的擋箭牌？第九修正案就是為防止這種情況出現而起草的。正如著名憲法學者特萊伯所說，本修正案并沒有賦予人民任何實質性權利，它“只是一種關于如何解讀憲法的規定”。

（十）第十修正案：憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留，或由人民保留

為了讓美國走出經濟大蕭條，1933年羅斯福出任美國總統后出臺了一系列新政，讓聯邦政府在國民經濟中發揮了更為積極的作用。反對者進行了一系列針對新政法律的訴訟，認為這些法律構成了聯邦政府對各州決策和人民自由的非法干涉。最初，最高法院支持了國會的各項經濟立法，認為它們的作用是調控州際商業，屬于第一條第八款中商業條款授權范圍之內的法律。20世紀60年代，國會甚至利用該條款的授權立法禁止了餐飲和旅店業里的種族歧視（憲法禁止歧視的修正案只適用于政府，因此國會不能援引這些條款來查禁私人或企業的種族歧視），理由是這種歧視不利于商業流通。

隨著20世紀70年代美國反對政府積極干預經濟的觀點逐漸占了上風，一系列立足于商業條款的法律被判違憲，而部分法律違反的就是原來被最高法院忽視的第十修正案。比如在90年代一個案件中，國會立法要求各州對購買手槍的人進行背景篩查。法院認為聯邦法律命令各州政府執行其政策的現象有違聯邦主義原則，使得州政府淪為了直接受制于聯邦政府的下級政府，完全打亂了憲法中聯邦和各州分權的制度安排，自然也違反了第十修正案。最高法院的判決使一直處于休眠狀態的第十修正案復蘇了，為有關聯邦與各州分權的案例增添了新的變數。

二、《權利法案》外的十七條修正案

（一）第十一修正案：合眾國的司法權，不得被解釋為可以擴展到受理由他州公民或任何外國公民或臣民對合眾一州提出的或起訴的任何普通法或衡平法的訴訟

第十一修正案修改了憲法正文第三條第二款，明確了聯邦法院對本州公民起訴另一州政府案件沒有司法管轄權。司法管轄權是訴訟法中的基本概念，是法院受理或不受理一起訴訟的基礎。第三條第二款明確提到了“一州和他州公民之間的訴訟”。當1793年最高法院援引這款條文，裁定聯邦法院對一州公民起訴另一州政府的案件擁有司法管轄權后，各州反應強烈，認為最高法院未征求意見便使各州受制于聯邦司法系統，威脅了它們的主權。

為了平息各州的反對，國會通過了第十一修正案，明確了各州雖然最終受制于聯邦憲法，但聯邦憲法同樣也保證各州的主權。這就是美國特有的州主權豁免權，它和國際法上的國家主權豁免權不同，但都源于教會法中“平等者之間無管轄權” 的原則。

然而，第十一修正案并不意味著“民告（州）官”的訴訟在美國消失了。公民依然可以就聯邦憲法（如第一修正案的言論自由條款）起訴州政府，州主權豁免權無效。而公民還可以起訴州政府官員，因為他們是自然人而非國家，不享有主權豁免權。

在美國，聯邦和各州都享有主權，這種政治制度上的創新解決了美國立國之初的一些重要問題，但這一制度的內在矛盾始終沒有消除。這主要由于時代變遷，各州主權和聯邦主權之間的關系也在不斷變化。1890年的一個判例中，最高法院依照第十一修正案體現出的州主權豁免權否定了聯邦法院對本州公民訴本州政府案件的司法管轄權。該判例勾勒出的基本框架，足以平衡理論和實踐之間的矛盾。這對于司法實踐來講已經足夠了。

（二）第十二修正案：選舉人在各自州內集會，投票選舉總統和副總統，其中至少有一人不是選舉人本州的居民。選舉人須在選票上寫明被選為總統之人的姓名，并在另一選票上寫明被選為副總統之人的姓名。選舉人須將所有被選為總統之人和所有被選為副總統之人分別開列名單，寫明每人所得票數；在該名單上簽名作證，將封印后的名單送合眾國政府所在地，交參議院議長收

這次修正案的誘因是1796年和1800年2次極富戲劇性的總統選舉。美國憲法第二條第二款規定，總統由選舉人團選舉產生，各州選舉人團人數等于它在聯邦眾議院（因人口比例而定）和參議院席位（每州兩席）數的總和。該款規定的選舉人團的投票方法要求，每名選舉團成員投票給2名候選人，得票最多且票數超過選舉團半數的候選人為總統，得票第二多的候選人為副總統。如果有2人得票一樣，且票數都超過了選舉團半數，眾議院就要從這2人中投票決定總統、副總統人選。如果2人票數都為超過選舉團人數的一半，眾議院就須從得票最多的5個人中選出總統和副總統。

由于無人在前兩次總統選舉中挑戰德高望重的華盛頓，這套復雜的選舉程序直到1796年才真正派上用場。而此時美國政壇已經分化出兩個黨派（聯邦黨和民主共和黨），可是憲法中并沒有考慮政黨的問題。兩黨都希望本黨黨員能包攬正副總統職位，所以他們都動員忠于自己的選舉人投票給本黨的正副總統候選人。然而當時通信不便，想要協調選票并非易事。結果，本來占有優勢的聯邦黨候選人亞當斯成功當選總統，但選舉人在投票給該黨副總統候選人平克尼的協調上卻出現失誤，導致平克尼的得票少于民主共和黨總統候選人杰斐遜。這樣一來，不同黨派的亞當斯和杰斐遜分別當選為正副總統。

到1800年，美國黨爭更為激烈以至混亂。杰斐遜領導的民主共和黨力壓謀求連任的亞當斯，取得了決定性的勝利。可是杰斐遜和他的競選搭檔伯爾都贏得了73張選舉人票，所以需要由眾議院在這兩人中選出一人任總統。雖然控制眾議院的聯邦黨已經失利，但新議員要到下一年才就職，故而第二輪總統選舉仍將由聯邦黨人把持。由于聯邦黨人認為伯爾比杰斐遜還危險，在兩害相權的情況下選擇了后者。也就是說，在選舉中失敗的一方反而決定了總統選舉的最終結果。

經過兩次混亂的總統選舉，大家意識到修改第二條第三款的必要性。第十二修正案就是針對這兩次選舉中出現的問題，規定每名選舉人分別投票給一名總統候選人和一名副總統候選人，但保留了如果在無人取得選舉人團多數票的情況下，由眾議院選出總統的規定。從1804年起，每次總統選舉都是按此修正案的要求進行的，只有1824年出現了由眾議院選舉總統的情況。早期的選舉人是由各州立法機關選出的，現在各州民眾進行直接選舉，得票最多的候選人得到該州全部選舉人票。這種規則顯然比間接選舉更為民主。

（三）第十三修正案：第一款 在合眾國境內受合眾國管轄的任何地方，奴隸制和強制勞役都不得存在，但作為對于依法判罪人的犯罪懲罰除外；第二款 國會有權以適當立法實施本條

美國建國時的13個州有著截然不同的經濟結構：北方各州人口眾多，工商業發達；而南部各州人口較少，其經濟基礎是農業，黑人奴隸種植棉花，奴隸主通過棉花出口獲得巨額利益。南北差異在1787年的制憲會議上已體現得非常明顯。當時南北矛盾尚不激烈，代表們還可以通過精心設計的憲法條款來達成妥協。但是通過妥協達成的平衡在19世紀中期逐漸被打破了：早已廢除了奴隸制的北方各州不再對南方罪惡的奴隸制熟視無睹，更不希望看到中西部的新領地實行奴隸制。雙方在奴隸制存廢上的爭執也激化了在州權和關稅上的矛盾，最終導致內戰于1861年爆發。

4年之后，當林肯總統領導的聯邦將南方徹底擊垮后，為了鞏固來之不易的勝利果實，他推動國會通過了第十三修正案，并得到了各州的批準。需要注意的是，這條修正案并沒有成為黑人爭取民權的一條重要途徑，它修改的是憲法正文中對奴隸制模糊的容忍態度。而廢奴在內戰過程中便已經基本完成。1883年，最高法院在一組被稱為民權案件的判例中，判決第十三和第十四修正案并未授權國會立法保護黑人不受私人的歧視。也就是說，兩條修正案針對的只是政府歧視行為，而非個人。

（四）第十四修正案：第一款 所有在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄的人，都是合眾國和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的法律；不經正當法律程序，任何一州不得剝奪任何人的生命、自由或財產；在州管轄范圍內，也不得拒絕給予任何人以平等法律保護

1865年，林肯總統被同情南方的刺客暗殺，副總統約翰遜接任。約翰遜上臺后大肆阻撓共和黨領導的國會旨在重建南方、保護黑人權利的努力，而1866年南方針對黑人的騷亂也讓共和黨議員意識到單是廢除奴隸制不足以鞏固內戰的成果。幾經周折之后，第十四修正案得到了四分之三的州批準，正式生效。

第十四修正案最重要的內容集中在第一款，而第五款則授權國會立法矯正、補救違反第一款的政府行為。第一款包含公民權條款、特權或豁免權條款、正當程序條款和平等保護條款。其中公民權條款與特權或豁免權條款推翻了1857年最高法院在“斯科特訴桑福德案”中的判決。在該案中，最高法院裁定黑人（包括自由黑人和黑奴）不能成為憲法意義上的美國公民。公民權條款還為以屬地原則，而非血統原則來確立國籍—公民權奠定了法律基礎。

（五）第十五修正案：第一款 合眾國公民的投票權，不得因種族、膚色或曾被強迫服勞役而被合眾國或任何一州加以剝奪和限制；第二款 國會有權以適當立法實施本條

在1787年費城制憲會議上，南北雙方達成的一個重要妥協就是將奴隸人口數目乘以五分之三，作為稅收和眾議員席位分配的人口基礎。由于眾議員名額是按各州人口占全國總人口比例分配的，“五分之三妥協”彌補了人口較少的南方蓄奴州較之北方的劣勢。由于選舉總統的選舉人數目是每州的參議員人數（各州皆為2名）加眾議員人數，因此這項妥協不僅直接影響眾議院選舉，還間接影響總統選舉，確保了南方政客在全國政治中的優勢。

“五分之三妥協”被第十四修正案第二款取代后，南方在眾議員和總統選舉人團中所占的比重就更大了。對共和黨而言，如果南方被解放的黑奴不能有效地行使投票權，反而助長了南方民主黨（原奴隸主及其支持者）的勢力。因此共和黨控制的國會排除萬難才通過了第十五修正案，并最終于1870年湊足了四分之三的州批準。

與內戰后另外兩條修正案一樣，本條修正案也被最高法院的判例稀釋，而且南部各州普遍通過讀寫測試、收取人頭稅的方法阻撓黑人投票。這些做法直到上世紀60年代才被逐漸取消。

（六）第十六修正案：國會有權對任何來源的收入規定和征收所得稅，無須在各州按比例進行分配，也無須考慮任何人口普查或人口統計

美國憲法正文中規定，國會有權征收直接稅，但稅額必須依每十年一次的人口普查結果在各州間分配。在美國立國之初，最常見的直接稅是人頭稅，所以憲法中的規定平衡了大小州之間的利益。美國內戰開始后支出劇增，國會開征所得稅，直到1872年止。

然而，作為最典型的直接稅，所得稅是按個人收入征收的，不能滿足憲法中按各州人口比例分配稅額的要求。人們開始意識到，按照人口比例征收所得稅既不公平也不現實。當1894年征收所得稅的法案再次推出后，針對它的訴訟接踵而至，在1896年的一個判例中，最高法院裁定對利息、分紅、租金等因所有權而生的收入征稅是直接稅，未按人口比例分配時不得征收。雖然本案判決沒有提及勞動收入（因為原告在本案中的收入是公司分紅），但將收入稅限于工資是不現實的。這一判例成為國會征收所得稅的阻礙。1909年國會通過了第十六修正案，取消征收直接稅必須按照人口比例的要求。由于反對派共和黨內部出現了分裂，這條修正案順利生效。

（七）第十七修正案：合眾國參議院由每州人民選舉的兩名參議員組成，任期六年；每名參議員有一票表決權。每個州的選舉人應具備該州州議會人數最多一院選舉人所必需的資格

美國憲法第一條第三款規定每個州在參議院有兩個席位，參議員由各州立法機關選舉，任期6年。出席1787年制憲會議的代表都是社會上層人士，他們非常擔心過多的民眾參與會導致暴民統治，進而威脅到社會秩序。所以在任期兩年、民眾直選的眾議院之外，他們設計了任期六年、間接選舉的參議院，希望這個人數較少、任期較長、不直接受制于民意的機構在決策時著眼于國家的長遠利益，而不顧忌短期的民意波動，制衡直接受民意擺布的眾議院。

反對這種設置的呼聲在進步時代越來越強烈，主要理由是，第一，參議員不是民選的，不對民眾負責，會漠視人民福祉；第二，間接選舉給了州議員巨大的尋租空間，選舉公正性得不到保證；第三，州議會內部的僵局會導致參議員難產。

由于很多州的改革者已經引入了民眾初選來限制州議會選舉時的選擇余地，所以第十七修正案在國會表決和各州批準環節都沒有遇到什么阻力。

（八）第十八修正案：第一款 本條批準一年后，禁止在合眾國及其管轄下的一切領土內釀造、出售或運送作為飲料的致醉酒類；禁止此類酒類輸入或輸出合眾國及其管轄下的一切領土

從19世紀末到20世紀最初20年，美國進入到進步時代。這一時代的進步主義者看到了資本主義制度中的很多問題，他們希望在這些問題惡化之前緩和社會矛盾，讓美國變得更為公平和清廉。在經濟方面，政府對經濟事務加強了監管，這集中體現在1890年出臺的《反壟斷法》。然而，更根本性的一些變革則是在憲法層面。從第十六到第十九這4條修正案，都和進步時代的大背景密切相關。

進步運動不單是政治改革，也是社會改良。在這些改良中，身處社會中上層的白人婦女發揮了重要作用。她們開辦孤兒院、濟貧院，參與少年法庭的建設，推動禁止賣淫、禁用童工的法律，有些人還開始為婦女爭取選舉權。她們視酒館為社會問題根源的看法與其他進步人士產生了共鳴。他們都認為那些沒受過多少教育的人只有接受社會改良，才能從酒精和相關社會問題中得救。這就是本條修正案在1920年出臺的歷史背景。

讓改良者始料未及的是，禁酒法令從一開始就遭遇了麻煩。由于酒類不能公開銷售，一個龐大黑市應運而生，各路私酒販子從中獲取暴利，犯罪組織（黑手黨）勢力陡增，而負責禁酒的執法部門也變成了腐敗的溫床。然而民眾對酒的需求并沒有減少，社會普遍忽略了禁酒令，法律成了擺設。1933年，第二十一修正案應運而生，代替了第十八修正案。

（九）第十九修正案：合眾國或任何一州不得因性別而否認或剝奪合眾國公民的選舉權；國會有權以適當立法實施本條規定

婦女在政治中無權無勢的地位可以追溯到古代雅典和羅馬。這種歧見一直延續到近代，所以當費城制憲會議上的代表們僅把選舉權給予有財產的男性自由公民時，并未出現異議。盡管隨著歷史不斷前進，財產限制被解除，奴隸制也被送進了墳墓，可是婦女依然被擋在選舉站之外，繼續扮演著政治旁觀者的角色。

在國會討論第十五修正案時，就有人提出在投票中不但要禁止種族歧視，還應該禁止性別歧視。但是，考慮到加入禁止性別歧視會讓第十五修正案遇到更大阻力，立法者們將注意力集中在了確保黑人的選舉權上。與此同時，爭取婦女投票權的運動在全美逐漸展開，并成功促使很多州允許婦女參加州政府組織的選舉。這讓更多的人認識到了婦女對國家做出的貢獻和犧牲。最終第十九修正案在1920年生效，這也是進步時代通過的最后一條憲法修正案。

（十）第二十修正案：第一款 總統和副總統的任期應在本條未獲批準前原定任期屆滿之年的1月20日正午結束，參議員和眾議員的任期在本條未獲批準前原定任期屆滿之年的1月3日正午結束，他們繼任人的任期在同時開始

為了不影響農民秋收，從19世紀中期開始，美國大選都定在11月初。由于第一屆國會和第一任總統的就職日期為3月4日，又因這個日期因憲法規定而固定下來，以至于總統和國會議員當選與就職之間有將近5個月的時間。由于當選人需要長途跋涉來到華盛頓就職，留出這么長時間是合理的。

然而隨著鐵路的出現，上任的時間大大縮短。由于現任總統和國會任期將滿，而當選官員還未上任，如果在這期間發生緊急情況，政府的決斷和處置能力勢必大打折扣。林肯第一次當選總統時，南方各州趁林肯就職前的幾個月加緊準備從聯邦分離，而即將卸任的布坎南總統對此卻放任不管；1932年富蘭克林·羅斯福擊敗胡弗后，胡弗總統已對經濟束手無策，而羅斯福又沒有接管政權，聯邦政府進入了事實上的權力真空。為避免這類情況再度發生，國會通過了本條修正案，將國會議員、總統的上任日期分別提前到了1月3日和1月20日。盡管修正案本身在1933年1月就生效了，但根據第五款規定頭兩款要到1933年10月才能生效。這樣，羅斯福就成了最后一位在3月4日上任的總統。

（十一）第二十一修正案：第一款 茲廢除美利堅合眾國憲法修正案第18條

本次修正案分析從略，可參見第十八修正案。

（十二）第二十二修正案：第一款 無論何人，當選擔任總統職務不得超過兩次；無論何人，在他人當選總統任期內擔任總統職務或代理總統兩年以上，不得當選擔任總統職務一次以上。但本條不適用于在國會提出本條時正在擔任總統職務的任何人；也不妨礙本條在一屆總統任期內生效時正在擔任總統職務或代理總統的任何人，在此屆任期結束前繼續擔任總統職務或代理總統

華盛頓在兩任總統任期結束后退出了政壇，此后美國總統連任一般不超過兩屆。

羅斯福改變了這一切。1940年大選之前，納粹德國已經橫掃西歐，美國人擔心自己被拖入戰爭。羅斯福向選民表示，在他的領導下美國能免于戰爭，美國經濟的復蘇也會持續下去。由于共和黨對手的競選綱領在關鍵問題上搖擺不定，羅斯福贏得了選舉。雖然他未能（也不可能）將美國置身于二戰之外，但他依然在1944年贏得了第四次總統大選。而這時提議通過修正案來將總統最高任期限制在兩任的呼聲已經出現了。國會于1947年通過了這條修正案，并于1951年生效。

（十三）第二十三修正案：第一款 合眾國政府所在的特區，應依國會規定方式選派：一定數目的總統和副總統選舉人，其人數如同特區是一個州一樣，等于它在國會有權擁有的參議員和眾議員人數的總和，但決不得超過人口最少之州的選舉人人數。他們是在各州所選派的選舉人以外增添的人，但為了選舉總統和副總統的目的，應被歸為一個州選派的選舉人；他們在特區集會，履行第十二條修正案所規定的職責；第二款 國會有權以適當立法實施本條

美國憲法第一條第八款列舉了國會的權力，其中規定國會全權負責對將來可能作為首都出現的聯邦特區進行管理。美國憲法將國會兩院的席位和總統選舉人團的席位分配給了各州，所以居住在聯邦特區內的人就不能成為參與總統和國會選舉。這里所指的聯邦特區就是日后的哥倫比亞特區，在它成立之初人口稀少，除了草創的小城華盛頓市之外，只有幾個小鎮和農場，這里的人沒有投票權并不關涉大局。

但隨著時間的推移，華盛頓市的規模不斷擴大，與哥倫比亞特區逐漸融為一體。經歷了兩次世界大戰、進步時代和羅斯福新政之后，聯邦政府職能不斷擴大，華盛頓市人口在1960年達到了76萬，超過了一些人口稀少的州。于是政治家們達成了共識：這么多人沒有選舉權是不合適的。因此給予哥倫比亞特區在總統選舉中選舉權的修正案在國會輕松過關，并得到了絕大多數州的批準。但是，該修正案只給了哥倫比亞特區在總統選舉中州的地位，而且規定它的選舉人團數不得多于人口最少的州，所以特區的選舉人團數始終是3票。

立法者當初沒有預見到的是，隨著黑人投票率不斷提高，哥倫比亞特區這個黑人占總人口70%的地區變成了民主黨在總統選舉中最堅定的支持點，民主黨總統候選人在歷次選舉中都能輕取此地。有鑒于此，共和黨人便不愿意支持通過給予哥倫比亞特區國會選舉權的修正案。基于這一政治上的權衡，哥倫比亞特區的居民在短期內便無法在國會選舉中投票。

（十四）第二十四修正案：第一款 合眾國公民在總統或副總統、總統或副總統選舉人、或國會參議員或眾議員的任何初選或其他選舉中的選舉權，不得因未交納任何人頭稅或其他稅而被合眾國或任何一州加以拒絕或限制；第二款 國會有權以適當立法實施本條

請參見第十五修正案。

（十五）第二十五修正案：第一款 如遇總統被免職、死亡或辭職，副總統應成為總統；第二款 凡當副總統職位出缺時，總統應提名一名副總統，經國會兩院都以過半數票批準后就職；第三款 凡當總統向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，聲稱他不能夠履行其職務的權力和責任，直到他向他們提交一份相反的聲明為止，其權力和責任應由副總統代理總統履行；第四款 凡當副總統和行政各部長官的多數或國會以法律設立的其他機構成員的多數，向參議院臨時議長和眾議院議長提交書面聲明，聲稱總統不能夠履行總統職務的權力和責任時，副總統應立即作為代理總統承擔總統職務的權力和責任

美國憲法第二條第一款第六節規定：如遇總統被免職、死亡、辭職或喪失履行總統權力和責任的能力時，總統職務應移交副總統。國會得以法律規定在總統和副總統兩人被免職、死亡、辭職或喪失任職能力時，宣布應代理總統的官員。該官員應代理總統直到總統恢復任職能力或新總統選出為止。

這條有兩個地方未予明確：第一，沒有說明誰有權認定總統“喪失任職能力”。在1919年巴黎和會后，心力交瘁的威爾遜總統中風昏迷。重病在身的威爾遜沒有辭職，而憲法也沒交代誰、在什么情況下可以宣布他喪失了任職能力，因此在任期的最后一年，威爾遜無法有效地處理國家事務。第二，沒有規定在副總統出缺時的選舉辦法。歷史上副總統職位因繼任總統職位、辭職、任內逝世出缺的情況發生過16次，當羅斯福逝世、杜魯門繼任總統后，副總統職位空缺長達近4年之久。這促使國會通過了這條修正案。

修正案通過之后，第一次使用是1973年。當時尼克松的副總統因身陷受賄丑聞而辭職，尼克松根據本條第二款任命了時任眾議院議長福特繼任副總統。次年，尼克松因水門事件下臺，福特接任總統，接著他又任命了副總統。此外，第三款也曾得到過短暫的應用：里根和小布什總統做結腸鏡檢查時引用該條，讓他們的副總統（老布什和切尼）過了幾個小時臨時總統的癮。

（十六）第二十六修正案：第一款 年滿十八歲和十八歲以上的合眾國公民的選舉權，不得因為年齡而被合眾國或任何一州加以拒絕或限制；第二款 國會有權以適當立法實施本條

第十四修正案第二款中規定公民獲得選舉權的年齡是21歲。后來通過的《選舉權法》中，美國公民在聯邦和各州選舉中投票年齡被降到了18歲，但是最高法院很快就裁定，這違反了憲法中聯邦和各州分權的規定。因為聯邦選舉和州選舉往往同時舉行，慣常做法是將聯邦和州的選舉事項都印在同一張選票上。但由于聯邦和各州選舉年齡不一，各州必須為18至21歲的和21歲以上的人印制、發放、查點不同的選票，操作非常不便。很多人呼吁國會提出修正案推翻最高法院的裁定。

而當時反對越戰的學生運動也給國會造成了巨大的政治壓力，學生們一項重要的政治訴求就是把選舉權年齡限制降到18歲。因為當時美國實行征兵制，年輕人認為自己將被送到越南打仗卻沒有選舉權，于是他們喊出了“有資格打仗，就有資格投票”的口號。美國朝野各界就此達成了廣泛共識，第二十六修正案應運而生。

（十七）第二十七修正案：變更參眾議員服務報酬之法律，在眾議員經過改選之前，不生效力

美國第一屆國會一共通過了十二條修正案并交付各州表決，但各州最終批準的只有十條，即《權利法案》。在這兩條未通過的修正案中，有一條規定：在下一屆眾議院選舉之前，參眾兩院議員的薪水不能改變。這條防止國會議員自肥的修正案當時沒有得到四分之三的州批準，所以就此擱置。

這條修正案的命運直到1982年才有了轉機。那年，得克薩斯大學本科生沃森在一篇論文中寫道，最高法院在1939年裁定，如果國會向各州提交一項修正案時沒有設定截止日期，那么各州隨時都可以批準該修正案。他呼吁，為了防止國會議員加薪自肥，未批準這條修正案的州應盡快批準。他的提議很快得到了一些州議會的響應，最終得到了足夠多州議會的批準，成為第二十七修正案，也是目前美國憲法最新的一條修正案。

三、結語

作為世界上第一部成文憲法，美國憲法的制定與修正并非楷模，但無疑是西方乃至近代人類法治史上的壯舉，同時應該是時代的產物，亦是美式政治妥協的結果。

從內容上看，這些修正案除了在制憲時曾討論過、本可以寫入憲法原文的《權利法案》外，其余條款回應的都是日后出現的新問題。它們大致可分為兩類：第一，憲法正文的制度安排引發了嚴重問題，導致政治運轉不暢或政治危機，需要通過修正案來彌補或更正，主要包括第12、13、14、15、20、25修正案；第二，憲法規定已落后于時代，需要修正案來推動社會進步，以第16、17、19、23、24、26修正案最為典型。

美國通過修正案和判例不斷豐富著維持憲法延續性與靈活性相統一的實踐，無論是回溯性的更正還是前瞻性的改革，修正案內容各異，但應肯定其具備以下特點：第一，旨在修正最嚴重的問題（如奴隸制）或急需改革的事項（如婦女選舉權）；第二，朝野就某些問題達成廣泛共識——如果意見不統一，則很難通過憲法第五條設計的修正案雙重表決機制。這些也僅僅是為了迎合某些特定團體要求，因此無法長久維持。

然而，透過這些議案，對于問題重大到何種程度才需要通過憲法修正案來解決，并沒有現成答案。正由于此，南北雙方就州權和奴隸制難能達成共識的情況下，最終只能訴諸武力，由獲勝一方通過第13至15修正案來解決問題，釀成了美國歷史上最嚴重的憲法危機，說明強權政治在美國早已存在。此外，所有修正案都有一個凝聚共識的過程，這一過程或由問題推動，或由變革催生，但只有真正達成廣泛一致，憲法修正案才能通過。

其實，縱觀美國憲法的27條修正案，很多都“不現實”。當1787年費城制憲會議的代表們在起草憲法的時候，他們未曾想到：黑奴會變成自由人，享有公民權；用來防止暴民統治的參議院間接選舉制度，也被后來人改為民眾直選。無論是黑人或婦女的選舉權，還是參議員的直選，都在不同時期不同情況下被冠以“不現實”的帽子，但它們最終都變成了現實。不過，美國不斷修憲的歷史告訴我們，世界上沒有一成不變的時代精神和治國方略，只有順應時代的需要，不斷對憲法進行調整和補充，才能在保持憲政框架穩定運行的同時，從容應對各種新情況、新問題。

[參考文獻]

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