城市基礎設施建設投融資問題分析及對策研究

宋作智

【摘要】近年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國的綜合國力不斷增強，國內(nèi)的城市化進程也越來越快，城市基礎設施建設所需的資金不斷增多，這就對城市基礎設施建設投融資提出了更高要求，對此，基于國內(nèi)城市基礎設施建設投融資現(xiàn)狀，分析其中存在的問題，并采取相應的對策進行應對，也顯得越來越重要。

【關鍵詞】基礎設施 建設 投融資 問題 對策

一、城市基礎設施建設投融資現(xiàn)狀及存在的問題

近半個世紀以來，我國城市基礎設施建設投融資體制逐漸成熟起來，特別是國家實現(xiàn)以“分稅制”為核心的則政體制改革以來，我國城市基礎設施建設由原來的與計劃經(jīng)濟體制相匹配的傳統(tǒng)的、單一的投融資體制逐步走向多源頭、多模式下的投融資體制，在城市基礎設施建設上取得了有目共睹的進步。我國城市在進行基礎設施建設投融資過程中進行了積極一系列的探索，但是，由于受到計劃經(jīng)濟體制影響過深，我國城市基礎設施建設投融資過程中仍存在很多問題。

首先，投資主體仍然相對單一，目前我國城市用于基礎設施的資金主要渠道仍然是政府投資，而民間資本、私營資本以及外國資本雖然已經(jīng)程度不同地介人到各地城市基礎設施建設項目中，但遇到的阻力是不容忽視的。以民間資本為例，其投資城市基礎設施的顯性壁壘已不明顯，但隱性壁壘仍然存在，這使得城市基礎設施領域仍然是民間資本涉足最少、進入最難、擴張最累的一個產(chǎn)業(yè)領域。這其中很重要的一個原因是，許多基礎服務行業(yè)由于長期的政府壟斷，已經(jīng)形成利益集團，表面上歡迎民間資本介人，但沒有實質(zhì)性的措施配合。甚至在一些行業(yè)里，從設計、施工到經(jīng)營、管理等，都是行業(yè)管理部門自己的事業(yè)單位或公司，表面上脫鉤了，實際上有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，形成壟斷。

如果民間資本進入這些行業(yè)，勢必打破原有的利益格局。壟斷部門不愿把原來屬于自己的既得利益拱于讓于他人，所以會制造梗阻。

其次，城市基礎設施建設資金仍然人不敷出，需求和供給不成比例。隨著城市化建設進入加速發(fā)展階段，城市基礎設施建設的資金需求也將進一步擴人。很明顯單一的融資渠道已經(jīng)不能滿足城市建設的巨人資金需求，這也直接影響了我國城市化的進程。此外，由于城市基本設施建設投融資體制的不夠健全，城市基礎設施建設資金使用效率低下。例如投資主體的不明確，導致無人承擔投資主體的主要責任項目籌資、建設、經(jīng)營、償債、資本回收等各個方面極易出現(xiàn)阻滯，而一旦發(fā)生問題，最后的“買單”者又是政府；城市基本設施建設項目缺乏投融資約束機制，許多基本建設項目處于封閉式運作，缺乏公開、公平、公正的市場競爭；城建資金缺乏強有力的專業(yè)投融資機構(gòu)的參與，使得資金使用分散缺乏可持續(xù)發(fā)展的活力和后勁；基礎設施的資產(chǎn)經(jīng)營機制和機構(gòu)不夠健全，導致城建資金投入的人量存量資產(chǎn)沒有盤活，一些市政公用設施無償使用投資得不到回報等等。

最后，在城市基礎設施建設投融資的決策機制上，超過一定額度的投資項目仍需報中央政府批準，低于該額度的則由地方政府決策，所以現(xiàn)在的城市基礎設施建設投資決策實質(zhì)上仍然是中央和地方兩級政府的集權(quán)式?jīng)Q策體制。這種決策體制在城市基礎設施建設項目的選擇、項目方案的評價、投融資方式的選用、項目開發(fā)建設隊伍的確定等方而的決策上都存在著缺乏明確的責任約束機制、風險承擔義務和民主監(jiān)督制約等一系列的問題，這種決策體制表面上是集體負責制實際上卻無人具體負責，沒有一個明確的追究投資決策失誤責任的機制。

總之，盡管我國的城市基礎設施投融資體制正在朝著投資主體多元化、資本運作市場化的方向在人力邁進，但由于長期計劃經(jīng)濟體制的遺留影響以及市場經(jīng)濟體制一時之間難以健全、完善，城建資金使用效率的提高仍然是一個漸進的過程。

二、城市基礎設施建設投融資對策

（一）擺脫原有體制的束縛積極探索先進的投融資體制

前面在分析我國城市基礎設施建設投融資存在問題時已提到所謂的體制問題是束縛城市基礎設施建設投融資的根源所在對此，筆者認為必須擺脫原有體制的束縛，形成獨立的城市基礎設施建設投融資運行機制，把金融機制和市場機制引入城市基礎設施建設投融資體系中，形成獨立的城市基礎設施建設資金運行機制，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，推行建設項目法人責任制，充分發(fā)揮資金效益。

前面也已經(jīng)提到，目前在我國部分城市已經(jīng)出現(xiàn)的公司法人制模式，具體運作時，城市政府把部分基礎設施存量資產(chǎn)折股，把每年新投入的土地收益、城市建設兩項資金、預算內(nèi)資金撥款、現(xiàn)有的部分國有城市市政公用設施，授權(quán)或委托給該法人進行運作。該法人按照城市規(guī)劃、年度投資計劃和項目建設需求，負責在資本市場籌集和融通資金，包括發(fā)行城市建設債券、向國內(nèi)外貸款，以投資者身份向城市市政公用設施項目投資或提供貸款，使用城市建設投資公司資金的項目，必須在國家法律規(guī)范允許的范圍內(nèi)，按照市場經(jīng)濟規(guī)律進行建設、經(jīng)營和管理，謀求項目建設、設施運行的高效率和高效益，按時償還貸款。

（二）明確責任規(guī)范程序科學決策城市基礎設施建設投融資

合理地分配中央政府、地方政府和市區(qū)政府在這方面的人事權(quán)、則權(quán)和決策權(quán)以及國家、企業(yè)、用戶在城市基礎設施建設投融資中的責任、義務和權(quán)利。改革現(xiàn)有城市基礎設施建設投資決策的程序與方法，使城市基礎設施投資項目從議案提出、方案評估、項目比選、資金籌措、造價確定到承包商的選擇、施工的監(jiān)理等城市基礎設施投融資決策與實施的全過程走向科學化和民主化。其中最為關鍵的是要建立起明確的責任約束機制、可行的民主監(jiān)督體制，從而實現(xiàn)有限資源的合理配置與使用，獲得最佳的投融資效益。

（三）積極引入多種融資手段

在對投融資體制進行積極探索的前提下，引入多種融資手段，確保城市基礎設施建設所需資金能夠滿足城市發(fā)展的需要。既然公司法人經(jīng)營模式為城市基礎設施建設投融資提供了一個市場化的平臺，其應當充分利用這一平臺，積極開展多元化、靈活的融資業(yè)務。

參考文獻：

[1]韓剛，袁家冬，韓宗白.中國城市化建設投融資模式研究[J].經(jīng)濟地理，2013（07）：30-32.