政府采購工程融資模式淺析

李永杰 郭江

【摘要】長期以來，地方政府基拙設(shè)施和會共服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域存在較大的融資需求。目前來看，PPP模式存在流程長、落地難等問題，政府購買服務(wù)范圍不得包含建設(shè)工程項(xiàng)目，如何為重大的涉及國計(jì)民生的公益性項(xiàng)目提供融資支持瞠目亟待解決的一大課題。本文提出政府采購工程這一符合有關(guān)規(guī)定的可行模式，并從業(yè)務(wù)發(fā)展政策背景、業(yè)務(wù)流程以及關(guān)注事項(xiàng)三個層面進(jìn)行詳細(xì)介紹分析，供有關(guān)機(jī)構(gòu)在未來業(yè)務(wù)開展中參考。

【關(guān)鍵詞】政府采購 銀行 模式

2014年以來，國家通過立法和一系列制度文件，進(jìn)一步健全、完善政府財(cái)政框架體系，規(guī)范地方政府舉債行為，初步形成一整套更具精細(xì)化的地方債務(wù)和財(cái)政預(yù)算管理體系。2014年8月，新預(yù)算法的實(shí)施為地方政府投融資體制變革提供框架性制度支持；2014年9月，國發(fā)（2014）43號文為地方政府舉債融資機(jī)制提出規(guī)范化指導(dǎo)意見。

一直以來，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域存在較大的融資需求。目前，地方政府可通過發(fā)行地方債、政府采購工程以及規(guī)范的PPP等各類模式為上述領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)組織籌措資金。本文專門財(cái)政府采購工程模式進(jìn)行介紹。

一、政府采購工程定義

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

這里的工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。

政府采購工程即符合政府采購相關(guān)條件的主體財(cái)政府集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的建設(shè)工程采用招標(biāo)、競爭性談判或單一來源采購方式確定供應(yīng)商，從而依法進(jìn)行采購的總稱。

二、業(yè)務(wù)背景及機(jī)會

（一）業(yè)務(wù)背景

新預(yù)算法明確規(guī)定“地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此以外不得以任何其他方式舉借債務(wù)”；國發(fā)[2014]43號文明確“地方政府舉債采取政府債券方式、融資平臺公司不得新增政府債務(wù)和金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資”

財(cái)預(yù)[2016]175號規(guī)定“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”；財(cái)預(yù)[2017]87號規(guī)定除棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷項(xiàng)目外，政府購買服務(wù)范圍不得包含建設(shè)工程項(xiàng)目。

而按照相關(guān)規(guī)定，政府采購工程項(xiàng)目涉及的預(yù)算支出須嚴(yán)格按照“先預(yù)算、后采購”原則執(zhí)行，屬于財(cái)政支出責(zé)任，不會增加政府性債務(wù)，是符合現(xiàn)行規(guī)定的建設(shè)工程推進(jìn)模式。對于合規(guī)運(yùn)用該模式的建設(shè)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可以為該模式中的供應(yīng)商或建設(shè)方提供融資，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（二）金融機(jī)構(gòu)的參與機(jī)會

由以上分析可以看出，金融機(jī)構(gòu)可以為經(jīng)政府法定程序選擇的為實(shí)施政府采購項(xiàng)目的供應(yīng)商或建設(shè)方提供因項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生的融資需求。融資主體為項(xiàng)目的供應(yīng)商或建設(shè)方，融資只能用于滿足為該項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生的資金需求。

但要切實(shí)關(guān)注，預(yù)算法明確規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！薄l(fā)[2014]43號文明確“金融機(jī)構(gòu)不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保”。財(cái)預(yù)[2016]175號規(guī)定“地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團(tuán)體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔(dān)保”。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施實(shí)現(xiàn)對融資主體有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的管控，而不能依賴于地方政府及其所屬部門出具的承諾或具有擔(dān)保涵義的任何文件。

三、政府采購工程相關(guān)流程

（一）項(xiàng)目應(yīng)納入政府年度投資計(jì)劃

發(fā)改部門與同級財(cái)政部門和相關(guān)行業(yè)主管部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃需要、年度政府投資財(cái)政預(yù)算規(guī)模以及項(xiàng)目儲備等情況，編制政府投資項(xiàng)目年度投資計(jì)劃，并報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。政府投資項(xiàng)目年度投資計(jì)劃應(yīng)統(tǒng)籌兼顧安排續(xù)建、新開工、前期預(yù)備等項(xiàng)目。

（二）采購資金應(yīng)納入政府年度預(yù)算

在政府投資項(xiàng)目年度投資計(jì)劃范圍內(nèi)，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)在綜合考量項(xiàng)目融投資計(jì)劃的基礎(chǔ)上提出財(cái)政資金預(yù)算申請，并按照既有申報(bào)程序經(jīng)項(xiàng)目主管部門審核后報(bào)同級財(cái)政部門。

財(cái)政部門匯總項(xiàng)目預(yù)算并確認(rèn)后，納入本級年度財(cái)政預(yù)算草案，經(jīng)法定程序報(bào)有權(quán)單位審批。預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，財(cái)政部門向各預(yù)算部門下達(dá)預(yù)算批復(fù)，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行。

（三）政府采購計(jì)劃的實(shí)施

政府采購工程原則上應(yīng)采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判或單一來源采購方式選擇供應(yīng)商或施工主體，并將采購結(jié)果在公共資源交易平臺或中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)公示披露，包括中標(biāo)方、工程情況、采購金額、施工期限等相關(guān)信息。

項(xiàng)目建設(shè)單位與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和施工單位以及代建單位（如有）依法簽訂相關(guān)合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等。

（四）項(xiàng)目管理及融資

政府采購工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件及合同施工建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)完工后，項(xiàng)目建設(shè)單位編制工程結(jié)算和竣工決算并報(bào)財(cái)政部門審核。審計(jì)相關(guān)部門對項(xiàng)目概算的執(zhí)行和決算進(jìn)行監(jiān)督。

金融機(jī)構(gòu)按照項(xiàng)目建設(shè)單位與采購方簽署的相關(guān)合同提供融資支持，并對其項(xiàng)目的收款賬戶進(jìn)行封閉管理。

四、關(guān)注事項(xiàng)

在當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理逐步趨嚴(yán)、違規(guī)舉債擔(dān)保問責(zé)力度加大的背景下，通過政府采購工程模式為中標(biāo)客戶提供融資服務(wù)，務(wù)必堅(jiān)持在依法合規(guī)的前提下，審慎辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好、政府財(cái)政收入穩(wěn)健、采購流程公開規(guī)范的政府和客戶。

政府采購工程的資金來源于各級財(cái)政性資金，包括一般公共預(yù)算安排的基本建設(shè)投資資金和其他專項(xiàng)建設(shè)資金，政府性基金預(yù)算安排的建設(shè)資金，政府依法舉債取得的建設(shè)資金等。上述資金的安排需遵循“先預(yù)算、后采購”原則，業(yè)務(wù)開展中盡職調(diào)查階段應(yīng)對有關(guān)政府預(yù)算落實(shí)情況進(jìn)行有效核實(shí)，確保背景真實(shí)，杜絕違規(guī)融資行為的發(fā)生。