發展型社會政策視角下的城鄉社保一體化問題研究

常春霞

摘要：進入本世紀以來，按照黨的十七大以來相關會議方針要求，我國越來越多的地區開始逐步試點以“城鄉一體化”為目標的城鄉經濟社會建設。發展型城鄉社保一體化是將發展型社會政策運用至社會保障領域中而提出的社保一體化政策理念。文章通過對城鄉社會保障發展現狀的總結，在發展型社會政策指導下，制訂合理的城鄉一體化發展目標，提出階段性、可操作的城鄉一體化建設措施，全面推進城鄉社會保障一體化建設。

關鍵詞：發展型社會政策；城鄉；社保一體化

進入本世紀以來，無論是黨提出的構建城鄉經濟社會發展一體化新格局和城鄉公共服務一體化新格局。還是我國各地地方政府正在積極開展的社會基本醫療、養老保險、最低生活保障以及其他社會保障類型上的城鄉一體化探索，都揭示著我國城鄉社會保障制度一體化建設翻開了歷史性的一頁。筆者以發展型社會政策這一公共政策視角，探討如何有效實施城鄉社保一體化及城鄉社保一體化應該采取怎樣的社會保障政策理念和遵循著什么樣的推進策略。

一、發展型社會政策下城鄉社保一體化的內涵

1.發展型社會政策

發展型社會政策是由著名社會福利學者梅志里提出，這一理論注重社會政策與經濟政策的結合，強調在經濟發展過程中要注重國民社會福利的提高，從政策上保障國民基本生活福利滿足，起到預防貧困的作用。

2.發展型城鄉社保一體化

發展型城鄉社保一體化是遵循發展型社會政策理念和要求所構建的體現社會保障自身不斷進步發展的一體化的社會保障體系。具體內涵包括兩點：（1）社會政策過程的制度公正。目前我國城鄉一體化首當其沖要改變的是二元社會保障體系不公正的制度設計模式，正是這種模式形成了巨大的城鄉二元差異。因此，改變制度設計思維，體現社會政策制定的機會公正、過程公正和結果公正是根本所在。（2）社會保障制度的城鄉一體化絕不是城鄉一樣化。這絕不意味著城鄉社會保障覆蓋水平和保障人群的同等化，區域間、省際間城鄉居民社會保障的絕對公平等。城鄉社會保障一體化建設應該力圖達到政策效益最大、成本最低、政策最公平。

二、城鄉社保一體化面臨的主要問題

1.不同制度的銜接和并軌問題。

由于我國社會保障制度建設走的是一條漸進性的改革路徑，因此導致制度的“碎片化”比較明顯。不管是養老保障，還是醫療保障，都存在多元制度供給并存的狀態，會給勞動力自由流動和優化配置帶來障礙，不利于城鄉一體化勞動力市場的建立。

2.經辦管理的統一和規范問題。

受傳統體制的慣性影響以及部門利益的牽制，社會保障管理體制改革進展緩慢，管理機構依然比較分散，涉及人社、民政、殘聯、工會等多個部門。在業務經辦上，也存在著按不同險種進行的條塊分割。這種部門多頭管理，業務條塊分割的經辦管理體制，既加大了政府的行政管理成本，導致人、財、物的重復投入和建設，同時又給老百姓參保登記帶來了諸多不便。

3.信息系統的整合和優化問題。

信息系統的不統一和不兼容，導致不同統籌地區之間的社會保險數據和信息無法實現交換與共享，這既給社會保險關系的異地轉移接續和醫療保障異地就醫結算帶來了難度，也給城鄉社保一體化帶來了技術障礙。

4.財政責任的合理分攤問題。

社會保障作為準公共產品，是政府公共職能的重要內容，推進城鄉一體化社會保障建設，必須要有一定的財政投入做支撐，否則城鄉一體化難以實現。

三、推進城鄉社保一體化的政策建議

1.樹立城鄉一體化社會保障發展理念。

必須牢固樹立城鄉一體化的社會保障發展理念，在各項社會保障政策制定和實施中將城鄉居民作為一個有機整體進行統籌謀劃，以促進人的全面、健康發展和社會融合為目標，加快推進城鄉一體化建設，讓全省人民共享經濟發展成果。

2.奠定城鄉一體化社會保障經濟基礎。

一方面，要通過全面深化戶籍制度和土地制度改革，進一步暢通人口流動的制度環境，大力推進新型城鎮化和農民工市民化，切實提高城市化的質量和水平。另一方面，積極引導城鎮資金、技術、人才等要素向農業、農村流動，鼓勵支持大學生回鄉就業和農民工返鄉創業，通過“大眾創業、萬眾創新”實現就近就地城鎮化。同時，要創新農業經濟發展模式，通過農業規模經營和培養新型職業農民，促進農業經濟產業化和現代化，提高農民收入水平，縮小城鄉收入差距，為城鄉社保一體化發展奠定良好的經濟基礎。

3.優化城鄉一體化社會保障制度供給。

制度一體化是城鄉社保一體化的基礎，要在加強頂層設計的基礎上，進一步優化制度供給。首先，要進一步完善以城鄉最低生活保障制度為主要內容的新型社會救助體系，擴大受益面，縮小待遇差距。其次，要進一步消除各項社會保險制度設計中的戶籍和身份排斥，完善不同制度之間的有效銜接和折算機制，促進農民工有效融入城鎮社會保障。適度延伸社會保障制度內涵，將基本社會保障服務納入社會保障制度體系，探索建立長期護理保險制度。加快構建多層次社會保障體系，滿足城鄉居民多樣化的社會保障需求。第三，要穩步推進城鄉老年人、孤兒、婦女、殘疾人等各類特殊群體社會福利制度的整合。

4.打造城鄉一體化社會保障管理體制。

第一，通過深化行政體制改革，進一步整合各級人社、民政、衛生、殘聯等機構的職能，盡可能將同一類別的社會保障項目歸集到一個部門進行統一管理，并實行行政問責制。第二，要加快研究制定社會保障公共服務標準體系，以標準化提升社會保障公共服務資源配置的科學化和規范化水平，助推城鄉基本公共服務均等化。第三，要探索建立“政府購買服務”的社會保障治理路徑，引導和吸引社會力量和民間組織參與社會保障事業發展，形成“政府主導、多元參與”的服務供給方式，有效化解社會保障服務供給不足的矛盾。

5.健全城鄉一體化社會保障法制環境。

在不斷優化制度體系和制度結構的同時，著力推進社會保障地方立法，在法律層面理清不同社會保障制度的關系，理順社會保障的管理、監督和運營機制，使各項社會保障制度運行有法可依、有章可循，有效保障城鄉居民社會保障權益，為城鄉社保一體化構建良好的法治環境。

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