土地承包經營權抵押貸款運行機制基本經驗與完善
——基于寧夏同心與福建明溪試點的對比

那 拉，門建芳，馬 瑛

(新疆農業大學 管理學院，新疆 烏魯木齊 830052)

0 引言

“三農”問題一直是關系我國黨和國家事業發展全局的核心問題。其中，農地是農民擁有的最大、最重要也是最值錢的賴以為生的生產資料，滿足農戶最根本的物質基礎，是“三農”問題的重中之重。隨著城鄉貧富差距的日益拉大，傳統農業向現代化農業的轉變，各界漸漸意識到創新我國農地制度的重要性。黨的十八屆三中全會提出了開展農村“兩權”抵押貸款試點任務，是我國農村土地制度改革和農村金融制度改革的重要創新之處。隨即2014年中央1號文件進一步強調“落實農地集體所有權、穩定農戶農地承包權、放活農地經營權，允許以農地經營權抵押融資。”這是中央文件第一次將農地集體所有權、農戶承包權和經營權“三權”分離，規避了《物權法》、《擔保法》關于土地經營權不得抵押的法律限定，使得“承包農地的經營權”在政策上成為金融機構可以接受的抵押標的物，以利于實現土地經營權抵押貸款。事實上，農村土地承包經營權抵押貸款(下文簡稱農地承包經營權抵押貸款)是以農民若干年限的土地經營權作為擔保物向金融機構申請貸款，以解決農戶因缺少有效抵押物而融資難的問題。

在農地政策新趨勢下，一些地區也陸續開始探索農地經營權抵押貸款。本文選取福建明溪縣與寧夏同心縣，對其農地經營權抵押貸款模式進行了比較分析，以期為農地經營權抵押融資機制構建提供經驗借鑒。這2個縣是我國較早開展農地抵押貸款試點縣中最具有代表性的縣，是我國探索研究農地經營權抵押貸款的先鋒，能典型地代表我國東西部經濟水平與自然地理差異較大的農村“大農戶”與“小農戶”抵押貸款試點模式。

1 農地承包經營權抵押貸款：立法現狀、理論爭議及政策趨勢

1.1 當前我國農地承包經營權抵押的立法現狀:嚴格限制

在現有法律層面，我國城市國有土地和農村“四荒”土地使用權抵押全面放開，而農地承包經營權抵押一直被嚴格限制。

1995年開始實施的《擔保法》第三十四條、三十七條規定禁止土地承包經營權的抵押，2002年通過的《農村土地承包法》第三十二條也規定，只有通過家庭承包方式以外，通過公開招標、拍賣或者是公開協議方式取得的荒溝、荒山、荒丘、荒灘“四荒”地承包經營權才可以抵押，2005年最高人民法院也作出規定，以農地承包經營權進行的抵押行為認定為無效行為。

到2007年頒布的《物權法》第一百八十四條規定都無不體現著這一意志。因此，現行立法上均嚴格禁止農村家庭承包取得的土地承包經營權的抵押，其實，物權法草案在第五次審議稿中提出在一定條件下土地承包經營權可以抵押，不過遺憾的是該條文在第六次審議時被刪除。

現行農村土地管理法律體系也普遍禁止農地抵押，導致農民可供抵押財產非常有限。為此，缺少法律的支持必然是所有試點共同的缺憾，是一個普遍問題。

1.2 農地承包經營權抵押的理論爭議：“肯定說”與“否定說”之爭

我國在法律上對農地承包經營權抵押嚴格限制。實質上，關于農地承包經營權是否可以抵押，理論界仍然存在分歧與爭論，即“肯定說”與“否定說”之爭。

1.2.1 “肯定說” 支持農地承包經營權可以抵押的學者認為：(1)當前阻止農村經濟發展的主要緣由是資金匱乏和融資困難，允許農地承包經營權抵押融資是緩解農民資金短缺問題的迫切要求[1]，也為農村融資一直解決不了的擔保品問題找到了出路，充分發揮了土地權力的作用[2-3]。(2)推行土地承包經營權抵押貸款制度是十分必要的，能夠拓寬農業生產融資渠道、促進農業市場化、增加農民收入、縮小城鄉差異[4]。(3)法律既然允許通過家庭承包方式取得的土地承包經營權有條件可以流轉，也應該容許土地承包經營權在一定條件可以抵押，因為土地承包經營權的流轉包括抵押流轉[5-7]。(4)土地承包經營權是一項財產權利[8]，作為一種可以轉讓的用益物權，具有交換價值，可以成為抵押權的客體，應當允許抵押[9-10]，也應當讓農村居民與城市居民一樣都擁有平等的土地權利[3]。(5)農地承包經營權抵押貸款與農地用途改變沒有直接關聯[11]。(6)我國農地制度改革的趨勢是在農民擁有土地的前提下使農地相對集中，實現集約經營，提高農業生產率[12]。只有反映社會的客觀需求且對未來的發展有引領和前瞻作用的法律才不會被人們所違背和遺棄。從當前農村經濟發展趨勢看，放開農地承包經營權抵押是其必然選擇，符合社會的發展需求和未來農業的發展趨勢[13]。

1.2.2 “否定說” 否定論者認為：(1)土地保障說。在我國土地是農民賴以為生的基本生產資料，具有社會保障和失業保險功能，一旦農民將土地承包經營權抵押給金融機構，當債權到期無法按期還款，金融機構抵押權實現后農民將失去土地承包經營權，失去基本的生活保障[14-16]。(2)保護耕地說。農地承包經營權抵押將導致農地用途改變，農用地轉非農業用地，破壞土地資源，不利于耕地的保護[17-18]。(3)土地兼并說。土地承包經營權的抵押會致使土地的大量兼并，出現大批無地少地農民，易引起農民兩極分化，導致嚴重的社會問題，不利于農村社會穩定和整個社會的穩定[19]。(4)防止瓦解集體經濟組織說。認為農地承包經營權抵押貸款并不是緩解農村資金短缺的法寶，存在潛在的社會風險[21]，當農民不能按時償還貸款，金融機構抵押權實現后，土地承包經營權向集體經濟組織之外的主體大量轉入，集體經濟組織進而會被解體[20]。(5)有學者認為，解決農村融資難問題的路徑應是發展農村信用擔保機制和小額信用貸款，以及支持農民互助合作金融組織[21]。

1.3 農地承包經營權抵押的政策趨勢：松動跡象明顯

政策正逐步放開對農地承包經營權抵押貸款的限制，在各地積極試點的同時，相關政府部門出臺了不少政策法規對農地承包經營權抵押予以支持，促進了農地承包經營權抵押貸款的有序發展。

2008年10月，黨的十七屆三中全會指出“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。”

2008和2009年中國人民銀行、銀監會2次出臺文件指導開展土地承包經營權抵押貸款，2008年決定在中部六省和東北三省9個省(區)部分縣(市)開展農村土地經營權抵押貸款的初步試點。2009年提出“有條件的地方可試行土地經營權抵押貸款”。

2013年11月，黨的十八屆三中全會賦予農民對承包地經營權入股、抵押、擔保的權利，釋放了土地融資功能，增加了農民融資途徑，推動了土地承包經營權抵押貸款試點工作的全面展開。

2014年中央一號文件在原有所有權和使用權分離的基礎上提出將承包權與經營權再次分離，并強調“堅持農地集體所有權、穩定承包權、放活經營權、允許經營權抵押”，這次農地權利的細分被視為我國農地制度改革的又一次重大創新。

2015年8月，國務院在《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》中提出“賦予‘兩權’抵押融資功能；推動農村金融服務方式和產品的創新；建立貸后抵押物處置機制；完善配套措施，加大扶持和協調配合力度。”

2016年中央一號文件提出“在風險可控前提下，穩妥有序開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，大力推進金融資源涌向農村。”

綜上所述，不管是農地承包經營權抵押的立法現狀、農地政策的新趨勢，還是理論上的爭議，放開農地承包經營權抵押勢在必行，符合社會的發展需求和未來農業的發展趨勢。

2 農地承包經營權抵押貸款面臨的現實困境：法律風險、薄市場與信息不對稱

2.1 抵押效力存在法律風險

出于農地社會保障功能的考慮，現行法律法規均嚴格限制農地承包經營權的抵押，農地抵押過程中一旦發生糾紛，當事人各方面臨承擔相應法律風險的責任。2000年出臺的《中華人民共和國擔保法》第五十二條規定“當事人以農作物和與其尚未分離的土地使用權同時典質的，土地使用權部分的抵押視為無效。”2005年出臺的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條也規定“土地承包者以承包地經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。”由此看出，各方當事人均面臨著無法有效實現土地承包經營權的抵押權的窘境。此外，農地承包經營權只屬于集體經濟內部的組織成員，所以當農戶未能按時還貸，金融機構的債權人也不能成為集體土地的權利主體，這無疑又增加了抵押品難以被處置的風險。

2.2 薄市場

盡管將來修訂法律法規，允許農地承包經營權可以抵押，其實踐還受制于農地經營權流轉市場的活躍度。成熟的農地經營權流轉市場有利于抵押物價值評估、有利于抵押物的拍賣處置，有利于保護農民和金融機構的利益。而目前，農地流轉市場化進度緩慢，始終淡薄，尚未全面開放。并且因農業固有的自然屬性及農村土地細碎化現象嚴重，經營者和金融機構面臨著自然和市場雙重風險。雖然《農村土地承包法》對土地流轉交易主體沒有限定，但本集體經濟組織之外成員大多數不愿意拍下分塊的小面積土地，細碎化的土地不適合規模經營。而在本集體經濟組織內部交易又存在交易市場不完整、弱競爭性、熟人世界里的人情等風俗習慣或文化等問題，導致農村土地流轉市場是一個缺乏競爭性的薄弱市場。

2.3 信息不對稱

當前我國農村金融市場存在著供不應求的矛盾，面對農民融資需求逐年增長的市場，各正規金融機構卻表現出“惜貸”、“懼貸”的狀況，其緣由是農戶與農村金融機構間的信息不對稱所導致[22]。在一個信息不對稱的農村信貸市場上，金融機構不可能充分掌握農戶真實經濟狀況并對其進行監督，導致金融機構難以區分農戶風險類型且又缺乏有效的手段來控制農戶的行為，因而金融機構通過限制貸款資源的有效配置來降低貸款風險，這嚴重制約了貸款程序的順利進行[23]。還有，在信息千變萬化的市場機制下，大部分農民忽略信息的重要性，信息意識差且不靈，農業生產與經營具有較大的風險，農戶單一的小規模生產與大市場的矛盾突出，使得農業貸款更具有不確定性[24]。另外，農地抵押貸款融資市場中農戶處于信息的劣勢方，且由于農戶個體間差異較大，銀行不可能對農戶提供的全部信息進行逐一審核，這樣耗費的交易成本將會很高，因此借款農戶為順利獲得足夠多的貸款，存在遮蓋自身不利信息，放大收入和信用水平的沖動，一旦農戶的收入發生大變化，就會存在違約的風險[25]。這些結果印證了銀行的擔憂。因此，面對信息不對稱，銀行不得不相當謹慎。

可見，農地承包經營權抵押貸款不僅存在無法律效力的風險，還面臨著農地流轉交易市場薄弱和信息不對稱的困境。

3 農地承包經營權抵押貸款：典型試點模式的運行機理分析

3.1 面向“小農戶”的“同心模式”

寧夏同心縣是較早開展農地抵押融資業務的典型貧困試點地區，因地處偏遠地區，經濟發展比較落后，土地流轉較慢，仍以中小規模的土地經營為主導。“窮則色變”，為解決小規模經營普通農戶的融資難題，同心縣當地民間通過摸索，找到了適合自身獨特的農地抵押融資模式[26]。運作過程(圖1)、特點及主要問題如下。

3.1.1 運作過程 第一步，召開全體村民代表大會，征求村民土地承包經營權抵押貸款的意愿，成立土地抵押協會(因土地抵押協會不具有合法地位，為避免糾紛，后來“土地抵押協會”變為“土地承包經營權流轉服務合作社”，本文簡稱“土地流轉合作社”)。

第二步，民主選舉組織內品德好、相對富裕、有擔保及償債能力、讓村民信任、有領導力和威望的人擔任會長和副會長各一名、常務會員若干名，保證該協會的公平有效運轉。

圖1 寧夏同心縣土地承包經營權抵押貸款操作流程圖

第三步，貸款農戶以自家有土地承包經營權證或有土地承包合同書的中等以上地質土地總面積的2/5的土地承包經營權作為股權，申請加入土地流轉合作社，經全體常務會員審查，剔除一些“不良分子”(無生產經營能力、無償還債務能力、信用意識太差)并核查同意后農戶即可正式加入土地流轉合作社成為會員。

第四步，貸款會員需要融資時找合作社三戶會員和一名常務會員自由組成聯保小組(一般為親戚關系)，聯保小組任意兩戶要為其他另外一戶提供擔保。

第五步，貸款會員與擔保會員、合作社簽訂土地經營權抵押合同，合作社再向農信社提供總擔保承諾書，經農信社對各項材料審查通過后方可發放貸款。

第六步，如果出現到期未償還貸款的違約情況，則按照簽訂協議內容由其擔保人或合作社代其償還，代其償還的擔保人或協會將獲得農戶所抵押的土地承包經營權，直到全部債務償清后，農戶方可要回土地承包經營權。

3.1.2 運行特點 (1)利用農村的“熟人社會”性質和民間“互助”要素，以“團體信用”為基礎，激活土地經營權的抵押權能，間接實現了融資目的。受制于土地交易市場不成熟的約束，分塊的小面積土地不易化解金融機構的貸款風險。此時，通過農戶與金融機構間的橋梁即同心縣土地流轉合作社，在地緣、血緣關系的基礎上利用農村“熟人社會”性質和民間“互助”要素基礎上對其貸款農戶提供擔保，實現了“群體信用”的融資功能，同時，農地承包經營權的抵押又為維持“全體信用”提供了堅實的基礎，即兩者相輔相成，降低了銀行對抵押品的要求和農戶貸款的難度。

(2)同心模式并非傳統意義上的抵押貸款，與之有著根本差別。傳統的抵押貸款是將擔保物抵押給金融機構取得的貸款，其中，在無第三人情況下，借款人與銀行之間是債務人與債權人、抵押人與抵押權人的“雙重”關系。而“同心模式”中農地經營權抵押與貸款分離，抵押關系發生在入會會員與土地流轉合作社之間，是一種間接抵押貸款方式。土地流轉合作社作為土地經營權抵押權人，在其中起到了抵押約束的作用，可以充分利用具有的村民輿論和村民自治功能監督和敦促貸款人及時還款，降低銀行貸款風險。因而這是一種涉及農戶、銀行、土地流轉合作社3個主體的多邊關系(圖2)。從傳統的雙邊關系到“同心模式”多邊關系的制度安排降低了農戶與農信社的交易費用。

圖2 福建明溪土地承包經營權抵押貸款操作流程圖

(3)制度變遷的改革主體來自基層。與“大農戶”模式農地承包經營權抵押貸款不同，“小農戶”模式是一種“自下而上”需求主導的誘致性制度變遷。其中，村集體扮演著制度創新的決策者和推動者角色，尤其是在制度生成的初期。這種抵押模式先是由最低層的農民經過長時間摸索而提出并得到村民的一致性同意并跟信用社采取合作共贏的方式開展起來的，當該做法成熟后可以由政府“自上而下”地推行，體現出一種“基層立意、頂層敦促”的特點。

3.1.3 主要問題 一是缺乏明確的激勵機制。由于寧夏同心縣以傳統的分散的農業種養殖業為主導，因此，合作社作為擔保中介，除負擔履行債務的職能之外，合作社骨干需要每季度登記農民的牛、羊、雞等活體動物的數量(養殖信息)、督促或提醒農民還款，而這些需要花費路費、電話費等還有其他一些機會成本。這些有形無形的代價(交易費用)由誰負擔目前還沒有明確規定，最后要么是農民通過市場機制負擔要么需要政府財政支出。當利益與代價不等時就存在激勵問題[27]，不管對合作社骨干、還是農民和信用社都缺乏明確的激勵機制，沒有有效調動起他們的積極性。

二是缺乏風險管控機制。因寧夏同心縣以分散的農業種、養殖業為主，當地農民貸款主要用于養殖業，而養殖業相對于種植業問題更復雜，利潤越大，風險也越大，并且對于資金、技術、場地設施、衛生防疫等都有一定的要求。有時候養殖業發展對于農村來說是有一定困難的，若遇到一些不可抗拒的風險，這種抵押貸款模式的穩定性將蒙受強有力的沖擊，因為風險都匯集在了一個集體組織。

3.2 面向“大農戶”的“明溪模式”

福建省明溪縣也是我國較早開始探索土地承包經營權抵押業務的地區之一。因明溪縣土地流轉速度較快，產生了大量的種、養殖業大戶，當地的涉農金融機構根據這一情況，實時推出了對應于“大農戶”的、適合于推進土地規模化經營和農村產業化發展的以“集中連片的土地經營權”作為抵押標的物，面向“大農戶”的農地經營權抵押貸款模式。運作過程、特點及主要問題如下。

3.2.1 運作過程 第一步，通過鄉(鎮)村土地流轉交易服務中心流轉信息，普通農戶將土地流轉到村委會，并與村委會簽訂流轉合同，細碎化土地初步向經營大戶集中，。

第二步，村委會再將農村土地經營權轉移給農業經營大戶，與農業經營大戶簽訂土地經營權流轉合同，將經營權從土地承包權經營權中分離開來。

第三步，農業經營大戶憑土地流轉合同到鄉(鎮)土地流轉交易服務中心辦理農地經營權抵押申請登記，領取土地經營權證書。

第四步，農業經營大戶持土地經營權證書、流轉合同、變更登記申請書、土地經營權權屬證明材料、地上種養物情況說明及貸款人要求的其它材料等材料向金融機構提出貸款申請。

第五步，農村信用社對申請人進行調查審核，后到縣農業局辦理抵押登記，再發放貸款。

第六步，如果出現到期無法償還貸款時，則按照簽訂抵押合同內容由抵押權人處置已作抵押的土地經營權及種養物，可以采取以下方式：轉讓、變現、訴訟以及其它合法形式。

3.2.2 運行特點 (1)“明溪模式”中的抵押品是流轉來土地經營權，在實現抵押中具有信用增級的作用。由于單個農戶的土地面積小且價值低，不利于“大農戶”規模化經營，所以集中農村細碎化的土地，以集中連片后的土地資產作為信用支撐來融資。比如農業經營大戶在同樣的資信狀況下通過小額信貸可獲得貸款的最高額度為30萬元，那么通過將普通農戶手里獲得的符合法律規定的流轉形式的農村土地經營權一并抵押就有可能獲得50萬元或者更多的貸款。

(2)在遵從已簽訂的土地流轉合同的前提下，實現債權抵押。“明溪模式”農地抵押貸款中，實現了農村土地承包權與經營權的真正分離，規模經營主體只擁有從農戶那里流轉而來的一定期限內土地的經營權，并非擁有承包權，所租用的農村土地經營權屬于一種特殊債權，債權可以抵押是以雙方遵守土地流轉合同為前提。一旦出現生產經營主體到期無法償還貸款的情況時，抵押權人就會處置已作抵押品的土地經營權，那么生產經營主體就會失去土地經營權，也就不必再向村委會支付租金。為此，村委會也將終止土地租賃合同，然而，作為抵押權人金融機構陷入抵押品處置難的困境，因此需采取措施避免因抵押品被處置而停止支付租金，導致村集體利益的受損。由此看出，村委會作為中介組織在明溪縣農地抵押貸款業務的網絡中是不可或缺的節點。

(3)制度變遷的改革主體來自地方政府部門。我國法律法規對土地承包經營權抵押的嚴格禁止決定著中央政府不可能是制度變遷的“第一行動集團”，所以推進農村土地抵押融資創新需要當地政府部門的引導和介入。因此，明溪縣這種以農業部門引導并參與其中的農地抵押貸款的做法也可稱為“農戶+政府部門+金融機構”模式。當然，之所以能夠作為參與主體介入其中，是因為縣農業部門主導建立了土地流轉服務中心，服務中心從一開始就為農地流轉者提供信息服務平臺，并負責受理農地經營權的抵押申請備案，最終把貸款人鎖定在體系當中。

3.2.3 主要問題 一是金融機構面臨抵押物處置難、費用高等困難。與同心模式相比明溪模式處置的是集中連片的規模化土地，但受土地用途和交易市場稀薄的限制難以行使抵押權，同時金融機構自行處置抵押物面臨重新找流轉主體、重新簽訂合同、還有談判費用等較高的交易費用。

二是“明溪模式”主要服務于農業大戶，未能解救當地小農戶融資難問題。當地普通農戶未能充分享受土地資產財產權的福利，未獲得農地經營權抵押貸款，甚至對該項政策不了解或不知道，未能充分保護普通農戶利益。

3.3 兩種模式的對比分析

從兩地實踐來看，在產生背景、操作流程、運行特點等方面兩種模式均存在顯著差異(表1)。但在運作機制方面，兩種模式都因循了“以產權細分突破地權管制”的改革思路。即在“兩權分離”的基礎上，突破了既有的產權約束賦予農地經營權以抵押屬性，規避了現行法律障礙、為農地經營權抵押貸款創造了條件，并在一定程度上解決了市場稀薄的問題。中介機構的參與在兩地實踐中發揮著不可或缺的作用。在同心模式中，合作社作為中介作用明顯，如果沒有合作社的反擔保金融機構不會愿意向農戶提供貸款、更不愿承擔違約風險。而在明溪模式中，村委會作為中介，扮演者集體土地所有權人的代理人，發揮著連接散戶與農業生產大戶，集中細碎化土地的橋梁職能，在這過程中降低了集中流轉土地的交易費用。

上述比較分析旨在把握問題的關鍵和本質，而不在于證明同心模式與明溪模式孰優孰劣。盡管存在法律風險、薄市場與信息不對稱的多重困境，同心縣和明溪縣兩地能夠實質性地推進農地抵押貸款并逐步擴大覆蓋范圍，一方面，因為兩地的運作都與當地經濟特點、金融市場發展水平相適應的，具有鮮明的地域特色和差異化特征；另一方面，更關鍵的是運作機制的探索和創新，打破既有的制度約束探索出各有特色的運作模式，為未來農地抵押提供了可借鑒經驗。

表1 寧夏同心縣與福建明溪縣兩地農村土地承包經營權抵押貸款運作比較分析

4 農地承包經營權抵押貸款：兩地試點基本經驗及完善

4.1 兩地試點基本經驗

(1)適度細化農地產權，實現了農地經營權抵押。實踐中，兩地均通過土地承包經營權的“兩權分離”實現了土地經營權抵押貸款。有學者認為我國農地產權變遷的實際過程可以總結為從“權能合一”到“三權分離”的產權細分的過程。該過程不僅為產權結構復雜性提供了一個證據，而且揭示出產權細分是復雜產權實際實施的一個重要途徑[28]，而土地經營權作為農地承包經營權抵押貸款的標的物具有農地產權的不完全性和不完整性，未能充分發揮產權權能，進一步證實了我國農民個人享有的土地權利順應農業生產效率提升(至少不降低)的趨勢，適度細分[29]。事實上，農地產權無論是服務于農村金融的需要還是未來農地制度的改革趨勢都要求“人與地”在更大程度上的分離、流動與重組，這就意味著進一步細分產權勢在必行，也才能符合抵押貸款的實施需求和未來農業的發展趨勢[30]。

(2)借助流轉平臺，降低了抵押品價值評估成本。在我國農地流轉市場(薄弱)和農地流轉價格發現機制尚未成熟的背景下，土地價值評估交易費用極高。其背后的原因是缺乏專業的地權價值評估機構、專業的評估人員、專業的評估程序，并且農村土地細碎化嚴重、農地質量多樣導致地權價值評估復雜，沒有形成統一評估標準，加之農戶與金融機構存在嚴重的信息不對稱問題，進一步導致土地價值評估交易費用的增加。在實踐中，在專業性農村土地經營權價值評估中介機構創立前，兩地均借助農地流轉平臺，簡便易行、較低成本的完成了抵押品的價值評估。“同心模式”借助農戶自發形成的農地流轉合作社實現了土地市場價值的認定，價值認定標準是合作社內部會員及常務會員根據當地農戶自發地進行土地流轉市場價值議定。“明溪模式”中金融機構借助政府主導搭建的土地流轉交易中心對獲得抵押貸款農戶年租地平均收益、經營期限、土地上種養物價值3項指標完成土地承包經營權價值評估。

(3)借助第三方，有效控制了金融機構制度風險。農地抵押過程中，由于金融機構不能夠充分掌握分散農戶真實經濟狀況及對其行為進行有效監督，因此相對于農戶金融機構處在劣勢地位，金融機構面臨著違約風險。而從兩地運作實踐來看，借助第三方巧妙控制了金融機構風險。在寧夏同心縣，借助土地承包經營權流轉合作社，金融機構把農地經營權價值評估、抵押辦理、處置變現等各個環節都集中在一個機構，使其始終處在合作社的監管視域內。在福建明溪縣，借助政府主導成立的土地流轉交易服務中心，抵押的農地經營權始終處在政府部門的監管范圍內，辦理抵押登記、價值評估認知、處置變現等各個風險關鍵環節都集中在土地流轉交易服務中心辦理，并且從程序上保證了上下級之間信息的一致性。可見兩地農地抵押運作過程中，在中介機構的參與下，金融機構把涉及風險的各個環節讓渡給基于公信力較高的第三方(合作社、交易中心)完成。第三方的優勢在于：經過第三方的“過濾”，便于鎖定貸款人身份，從而對貸款人進行把關，降低了信用社審查時的不確定性；巧妙利用熟人世界的信息優勢及鄉歸民約彌補法律的缺位，自發地對農戶信用情況進行監督；使分散農戶的個體信用升級為集體信用，從而彌補了農村信用市場的缺失；消除或者一定程度上彌補了貸款市場上金融機構與借款人之間的信息不對稱，有效控制金融機構面臨的風險。

4.2 兩地試點有待持續性完善

盡管兩地試點均探索出適合各自特點的運作模式，并提供了若干經驗，但還是無法完全擺脫法律限制、薄市場及信息不對稱帶來的農地金融固有的系統性風險。為此，推廣農地抵押貸款試點在以下幾個方面仍有待完善。

(1)加快完善土地流轉市場。土地的流轉是土地資本化經營的前提條件，因此，政府可通過搭建縣、鄉(鎮)、村三級土地流轉交易平臺，構建開放、活躍的土地流轉市場，有助于農地抵押價值的合理評估、有助于增強抵押品的變現能力，為抵押品處置建造便利性通道。

(2)培育農村新型農村組織。現階段，期望單個農戶直接以細碎化的土地實現土地承包經營權抵押貸款不免帶有理想主義色彩。因此，培育新型農村經濟組織，可充分利用新型農村經濟組織熟人世界的信息優勢及技術優勢，降低信用社審查時的不確定性、降低銀行抵押貸款的風險，從而激勵信用社增強貸款意愿，提高普通農戶的融資能力。

(3)構建抵抗風險防線。一方面，可通過立法修訂、政策性金融、農業保險等構建配套制度有效分散風險[31]，降低借款人和金融機構的后顧之憂，以激勵借款人和金融機構參與意愿；另一方面，可由相關政府部門牽頭，構建起農村土地抵押融資相關風險長效處置機制，當農戶無法及時償還抵押貸款時，則可按照事先約定的比例從風險補償基金中支出一定資金彌補金融機構損失，提高金融機構參與積極性。