韶關(guān)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀、問題與成因探究

何世明

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)在于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。韶關(guān)是廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化整體水平不高，研究韶關(guān)城鎮(zhèn)化問題，對加快韶關(guān)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，與全省同步實(shí)現(xiàn)“小康”的社會目標(biāo)具有重要意義。

一、韶關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)人口比重是衡量一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化程度的重要指標(biāo)。2010-2015年間，韶關(guān)城鎮(zhèn)化率年均增長0.35個(gè)百分點(diǎn)，高于全省0.04個(gè)百分點(diǎn),見表1。

表1 2010-2015年韶關(guān)市城鎮(zhèn)人口比重 單位：%

截止到2015年底，韶關(guān)市戶籍人口330.21萬人。其中，城鎮(zhèn)人口149.02萬，鄉(xiāng)村人口181.19萬，全市城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.29%［1］。韶關(guān)市城鎮(zhèn)化率位居廣東省山區(qū)五市之首，2015年底，只有韶關(guān)市的城鎮(zhèn)化率超過了50%，其他4個(gè)市的城鎮(zhèn)化率都在50%以下［2］，見表2。

表2 2010-2015年廣東省山區(qū)五市城鎮(zhèn)人口比重 單位：%

由表2可見，韶關(guān)在廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)中，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)較好，城鎮(zhèn)化動(dòng)能較強(qiáng)，處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。

然而，韶關(guān)城鎮(zhèn)化總體水平在全省21個(gè)地級市中排名第12位，屬于中下水平，比全省城鎮(zhèn)化率（2015，68.71%）低 14.42個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，韶關(guān)城鎮(zhèn)化整體水平不高，與珠三角地區(qū)差距較大。

二、韶關(guān)城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題

近年來,韶關(guān)城鎮(zhèn)化率逐年升高，城鎮(zhèn)化水平有所提高，但依然存在一些比較突出的問題，必須引起高度重視。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體緩慢

2010-2015年間，廣東省有10個(gè)地級市的城鎮(zhèn)化增長率超過了韶關(guān)。其中，惠州增長了6.31%，茂名增長了4.96%，梅州增長了4.78%，湛江增長了4.06%，揭陽增長了3.58%，云浮增長了3.27%，陽江增長了3.10%，肇慶增長了2.77%，江門增長了2.54%，河源增長了2.11%。在增長率不及韶關(guān)的城市中，除了清遠(yuǎn)（1.53%）之外，其他地市都屬于城鎮(zhèn)化高水平地區(qū)。其中，深圳、佛山、東莞、中山、珠海和廣州的城鎮(zhèn)化率都在85%以上，已經(jīng)進(jìn)入了美國城市地理學(xué)家諾瑟姆(R.M.Northam)所說的城鎮(zhèn)化進(jìn)程平緩階段［3］。

（二）區(qū)域發(fā)展不均衡

2015年韶關(guān)城鎮(zhèn)化率為54.29%，其中武江、湞江、曲江三區(qū)分別為81.93%、83.61%和57.44%，其他7個(gè)縣（市）中，有6個(gè)縣（市）都在50%以下，城鎮(zhèn)化率最高的湞江區(qū)與最低的翁源縣相差50.63個(gè)百分點(diǎn)。

（三）城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

城鎮(zhèn)化質(zhì)量是反映某個(gè)國家或地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)化優(yōu)劣程度的綜合指標(biāo)。筆者選取人均GDP、人均地方一般性公共預(yù)算收入、人均二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比例、城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、人均城市公交擁有量、城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出等9個(gè)城鎮(zhèn)化質(zhì)量核心指標(biāo)，編制了2015年廣東省21個(gè)地市城鎮(zhèn)化質(zhì)量表，見表 3。

表3 2015年廣東21個(gè)地市城鎮(zhèn)化質(zhì)量

表3顯示，在9個(gè)核心指標(biāo)體系中，韶關(guān)市分別排名第 12、10、11、10、14、13、9、9、12 位，有 6 項(xiàng)指標(biāo)在全省排名靠后，說明韶關(guān)城鎮(zhèn)化質(zhì)量在廣東省居于中下水平。

（四）城鎮(zhèn)集聚功能弱，屬于人口凈流出地區(qū)

2015年末，韶關(guān)市區(qū)常住人口102.83萬，已跨入大城市行列。但是，韶關(guān)市城區(qū)面積不大，資源、人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能較弱；中心城區(qū)對外圍地帶的輻射能力不強(qiáng)，粵北區(qū)域中心城市的作用不明顯；市轄縣（市）中心城鎮(zhèn)的人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)規(guī)模都很小，見表 4。

表4 2015年年末韶關(guān)市各縣（市）區(qū)人口結(jié)構(gòu) 單位：萬人

表4顯示，市轄7個(gè)縣（市）中，有4個(gè)縣（市）的常住城鎮(zhèn)人口在10-21萬之間，其余3個(gè)縣（市）都在10萬以下，說明都是小城鎮(zhèn)。其中，樂昌、仁化和翁源三個(gè)縣（市）的城鎮(zhèn)常住人口數(shù)少于城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)，屬于人口凈流出地區(qū)。2015年韶關(guān)全市人口凈流出高達(dá)37.06萬人，凈流出比例為11.2%。

（五）公共服務(wù)資源不足

公共服務(wù)資源是指為市民提供公共服務(wù)的產(chǎn)品及設(shè)施，具體包括教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、公共交通、社會體育、社會福利與保障、郵政通信、水電供應(yīng)、商業(yè)與金融服務(wù)等指標(biāo)。筆者在交通、教育和醫(yī)療3項(xiàng)最基本、最核心的公共服務(wù)資源一級指標(biāo)中選取了7項(xiàng)二級指標(biāo)，編制了2015年廣東省21個(gè)地級市戶籍人口公共服務(wù)設(shè)施人均擁有量統(tǒng)計(jì)表，見表 5。

表5 2015年廣東省21個(gè)地級市戶籍人口公共服務(wù)設(shè)施人均擁有量

由表5可見，韶關(guān)市人均普通小學(xué)數(shù)量、人均普通中學(xué)數(shù)量、人均醫(yī)療床位數(shù)、人均執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)量、人均醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量、人均城市公交營運(yùn)線路網(wǎng)長度和人均城市公交車輛數(shù)等7項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施指標(biāo)在全省分別排名第 18、14、9、9、11、14、9位。其中，有3項(xiàng)指標(biāo)在全省排名中等偏上，4項(xiàng)指標(biāo)排名比較靠后，說明韶關(guān)市公共服務(wù)資源緊缺，公共產(chǎn)品供給不足。

三、韶關(guān)城鎮(zhèn)化問題的成因

（一）思想觀念滯后

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，韶關(guān)的GDP總量曾名列廣東省前三位。改革開放之后，珠三角地區(qū)迅速崛起，韶關(guān)與珠三角地區(qū)的發(fā)展差距逐漸拉大。然而，韶關(guān)市民甚至許多領(lǐng)導(dǎo)干部卻依然陶醉在過去的成就中，思想觀念落后，安于現(xiàn)狀，缺乏危機(jī)意識和趕超精神。

（二）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)定位的制約

改革開放之前，韶關(guān)的重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的70%左右，被國家定位為華南重工業(yè)基地，先后建立了鑄鍛、機(jī)床、農(nóng)具機(jī)械、電機(jī)、電纜、通用機(jī)械、五金制造、汽車修理、齒輪生產(chǎn)、鑄鋼、冶煉、電力設(shè)備等傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)。改革開放之后，珠三角地區(qū)的現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)快速崛起，給韶關(guān)傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶來巨大沖擊和挑戰(zhàn)，不少企業(yè)破產(chǎn)倒閉，債務(wù)清償和職工安置成為了韶關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的包袱，阻礙了韶關(guān)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）新時(shí)期區(qū)域功能定位的制約

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》，韶關(guān)市武江區(qū)、湞江區(qū)和曲江區(qū)屬于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域；樂昌市、南雄市、始興縣、仁化縣和乳源瑤族自治縣屬于國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；翁源縣和新豐縣屬于廣東省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。韶關(guān)作為國家級和省級生態(tài)功能區(qū)的定位，意味著傳統(tǒng)化工行業(yè)、鋼鐵行業(yè)、有色金屬冶煉與加工行業(yè)、水泥行業(yè)、礦產(chǎn)品挖掘等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了限制，對韶關(guān)工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

（四）傳統(tǒng)區(qū)位優(yōu)勢散失

自古以來，韶關(guān)就是中原與華南沿海地區(qū)之間最重要的陸上通道和關(guān)口，傳統(tǒng)區(qū)位優(yōu)勢明顯。改革開放之后，珠三角地區(qū)憑借其海運(yùn)優(yōu)勢，成為了外資首選地和集聚地。韶關(guān)作為廣東省內(nèi)陸地區(qū)，以陸地運(yùn)輸為主，運(yùn)輸成本較高，在招商引資方面處于劣勢，不利于韶關(guān)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（五）政策因素制約

珠三角地區(qū)是中國改革開放先行區(qū)和實(shí)驗(yàn)田，享受了國家政策扶持，吸引了大量外資集聚，也引導(dǎo)了國內(nèi)生產(chǎn)要素向該地區(qū)集聚。然而，韶關(guān)作為粵北山區(qū)，沒有享受到各項(xiàng)扶持政策。在新一輪競爭中，韶關(guān)失去了原有的競爭優(yōu)勢。

（六）傳統(tǒng)企業(yè)規(guī)模小，人口承載能力弱

韶關(guān)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)普遍存在“小、散、差”問題，企業(yè)規(guī)模小，分布不集中、生產(chǎn)設(shè)備落后，規(guī)模經(jīng)濟(jì)不明顯，人口吸納和承載能力較弱，無法吸收大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，制約了韶關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（七）戶籍制度改革滯后

城鎮(zhèn)戶口是城鎮(zhèn)居民重要的身份證明，具有社會屬性，它決定了社會個(gè)體是否享有城鎮(zhèn)社會福利和公共服務(wù)資源的權(quán)利。長期以來，城鎮(zhèn)戶口成為了農(nóng)村人口市民化的障礙。韶關(guān)戶籍制度改革還比較滯后，落戶政策不夠?qū)捤伞⒉粔蜢`活，阻礙了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

四、加快韶關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策措施

韶關(guān)“十三·五”規(guī)劃提出，到2020年全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%［4］。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要根據(jù)問題的成因，探索解決問題的有效措施。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立趕超意識

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的思想觀念依然在韶關(guān)根深蒂固，沒有深刻意識到與周邊地區(qū)的發(fā)展差距。要實(shí)現(xiàn)韶關(guān)城鎮(zhèn)化目標(biāo)，必須轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立趕超意識，緊緊抓住粵東西北振興發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，加快融入珠三角，力爭實(shí)現(xiàn)“彎道超車”和跨越式發(fā)展。

（二）加快傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

韶關(guān)工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，其機(jī)械制造、金屬冶煉等傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)具有較大的市場影響力。政府和企業(yè)要“雙管齊下”，加大傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造力度，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；要做強(qiáng)、做大有色金屬冶煉、機(jī)械制造、玩具制造等傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，以吸納更多的低技能型勞動(dòng)力向傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移。

（三）大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，加快培育新興產(chǎn)業(yè)

韶關(guān)作為國家和廣東省生態(tài)功能區(qū)，“三高一低”的傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了限制。韶關(guān)必須根據(jù)新生態(tài)功能區(qū)定位，大力發(fā)展鋼鐵深加工、先進(jìn)裝備制造、生物制藥、新材料、精細(xì)化工等現(xiàn)代制造業(yè)；同時(shí)還要加快培育大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)休閑旅游等新興產(chǎn)業(yè)，既可以充分發(fā)揮本地區(qū)的比較優(yōu)勢，促進(jìn)韶關(guān)綠色崛起，實(shí)現(xiàn)振興發(fā)展，又能創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會，吸引大量人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

（四）著力構(gòu)建現(xiàn)代綜合性立體交通體系

韶關(guān)屬于內(nèi)陸地區(qū)，物流運(yùn)輸成本較高，必須高度重視韶關(guān)作為國家一級鐵路樞紐和國家公路運(yùn)輸樞紐城市這一戰(zhàn)略定位，加快構(gòu)建以“八高四鐵二航”為主骨架的現(xiàn)代綜合性立體化交通運(yùn)輸體系，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)區(qū)位優(yōu)勢散失這一短板；大力發(fā)展現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)，把韶關(guān)打造成廣東省重要的倉儲基地和粵湘贛地區(qū)商貿(mào)物流集散中心。

（五）做強(qiáng)做大產(chǎn)業(yè)和企業(yè)規(guī)模，增強(qiáng)人口承載力

韶關(guān)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)規(guī)模都較小，要加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必須大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群，做強(qiáng)、做大產(chǎn)業(yè)和企業(yè)規(guī)模，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供充足的就業(yè)機(jī)會，不斷增強(qiáng)人口的承載能力。

（六）深化戶籍制度改革，清除農(nóng)村人口市民化的政策壁壘

要加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，必須深化政策端供給側(cè)改革，清除制約農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的制度和政策障礙。當(dāng)前，特別要加大戶籍制度改革的力度，放寬城鎮(zhèn)落戶政策，降低落戶門檻。根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，出臺一些有利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村人口市民化的政策措施。

（七）加大“公關(guān)”力度，爭取上級更多的支持

韶關(guān)作為廣東省老工業(yè)基地、欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及資源枯竭型城市，歷史包袱沉重，地方財(cái)力薄弱，缺乏快速城鎮(zhèn)化的財(cái)力支撐。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，需要加大“公關(guān)”力度，爭取國家和廣東省更多資金、項(xiàng)目和政策扶持。