供給側改革土地先行
——2017上海土地市場熱點回顧

文/施健

2017年樓市繼續堅持“住房是用來住的，不是用來炒的”定位，各地方政府因城施策，結合當地實際情況進行調控，促進市場平穩健康發展。上海在2016年多項樓市調控政策加碼后，房價上漲壓力得到有效控制。因此，2017年政府從以往需求端的抑制開始向供給側的改革轉變:一方面從土地市場供應入手，規范經營性用地土地出讓，正確引導市場預期；另一方面優化供應結構，深化住房制度改革，大力發展住房租賃市場，集中推出多幅租賃住房用地入市。

一、規范市場——禁止商辦用地建“類住宅”

由于2016年住宅物業市場限購限貸從嚴，房價持續高企，大量投資與購房需求涌入“類住宅”（即商業性質住宅）市場，促使當年全市“類住宅”項目成交量迅速提升，同時整體成交均價漲幅也高于20%。隨著市場熱度的上升，該類物業擅自改建、違規銷售等問題開始紛紛暴露，受到市場廣泛關注。因此，2017年初政府開始正式整頓“類住宅”項目，網上房地產陸續有近150個“類住宅”項目被暫停銷售。

為了杜絕開發商繼續“打擦邊球”的可能，政府迅速出臺《關于加強上海市經營性用地出讓管理的若干規定》，其中明確規定：出讓合同中應明確辦公用地不得建設公寓式辦公；出讓合同中商業用地未經約定，不得建設公寓式酒店；出讓合同中約定的辦公、商業可售部分以層為單元進行銷售。該項政策的出臺預示著未來市場中將難見新增的“類住宅”項目。

由于前期大量出讓的商辦用地開發商多采用快建快銷的模式，缺少對商辦項目統一合理的運營管理，導致運營陷入困局，促使大批商辦項目停業或爛尾，這樣的情況在外圍區域尤為明顯，進而導致整體市場開始低迷走勢，商辦物業新增庫存長期維持在高位，商鋪去化周期高達90個月，辦公物業的去化周期也有約71個月，這也是開發商轉向建設“類住宅”的主要原因之一。

圖1 商辦存量物業走勢

所以，在《關于加強上海市經營性用地出讓管理的若干規定》中，也提出出讓人應按照相關文件規定明確商業、辦公物業的持有比例和持有年限，并載入土地出讓合同，且辦公用地、商業用地可由商業、投資等管理部門結合區域發展、區位環境、市場需求、社會需求、土地用途等情況，提出引入企業的行業類型等相關要求或提出休閑娛樂、大眾零售、酒店旅館等商業功能業態的多項要求，足見政府對于商辦用地精細化出讓管理的要求越發嚴格。2017年成交的所有商辦用地（除加油站用地），出讓條件中均提出了自持要求且自持年限至少20年，同時部分熱門地塊還規定了引入企業、商業功能形態等條件，這對于開發商自持運營的能力提出了相當高的要求。

圖2 2017年商辦成交地塊自持要求概況

二、穩定預期——控制商品住宅用地溢價

近年來，全市商品住宅用地的供應總量在逐年遞減，2017年僅有30幅商品住宅用地入市交易，然而市場需求卻十分旺盛，所以，商品住宅用地的稀缺性更為凸顯。

表1 近五年商品住宅用地供應量

2013年至2016年間，商品住宅用地平均成交溢價率均在50%以上，且在2016年開發商對于商品住宅用地的爭奪更為激烈，平均溢價水平已超過100%。按照此趨勢，2017年商品住宅用地平均成交溢價水平也應保持在較高的位置，但實際平均溢價率僅約13%，是近五年的最低點；如若僅統計招掛復合方式出讓的商品住宅用地，平均成交溢價率低至4%，幾乎接近底價成交。溢價率驟降情況的出現與政府對商品住宅用地出讓的多項前端管控密不可分。

圖3 近五年全市商品住宅用地平均成交溢價率走勢

（一）提升底價

近五年來，商品住宅用地公告出讓的底價呈逐年上升的態勢，且每年上漲幅度均維持在2000至3000元/平方米之間，而2017年的平均樓面底價已經超過18000元/平方米，相比2016年的價格水平提高約5000元/平方米，全市商品住宅用地整體出讓底價出現顯著上調。

圖4 近五年全市商品住宅用地平均樓面底價走勢

在外圍區域中一些商品住宅用地集中成交的熱門板塊，土地底價提升的情況更為顯著，如青浦區盈浦街道，即17號線淀山湖周邊的商品住宅用地，2017年地塊樓面底價相比2016年地塊價格高出約八成。此外，奉賢南橋新城15單元兩幅臨近商品住宅用地的地塊，2017年樓面底價較2016年高出多達156%。地塊底價大幅度地向上調整，實質上是在壓縮地塊成交的溢價空間。

表2 同區域商品住宅用地樓面底價對比

（二）限制購地者

2016年“滬六條”出臺后，政府即要求拿地企業需用自有資金競買商品住宅用地。2017年商品住宅用地招掛復合出讓方式的選擇，要求按照通過資格審查的有效申請人數進行確定：申請人數在三人及以下的地塊采取掛牌方式出讓；申請人數在3人以上的地塊則通過招標方式出讓。這進一步收緊了土地供給。

圖5 2017年全市商品住宅用地出讓方式對比

商品住宅用地使用招掛復合方式出讓后，限定競買人最多為3人，避免了市場過度的非理性競價。在商品住宅用地稀缺度不斷提升的當下，最終通過招標方式出讓成交將是大概率事件。同時，政府也在不斷完善招標出讓的配套規定和要求，在進入招標出讓環節后，將對有效申請人進行綜合評分，確保拿地房企具有足夠的專業實力，促進樓市穩定發展。在綜合評分體系中，增加了“受讓管理”的評分項，對2017年5月1日后已拿過宅地的企業在進行綜合評分時做相應減分，以防止宅地集中于個別房企手中。

（三）嚴格管控

政府對于商品住宅用地出讓流程中的各項要求執行極為嚴格。2017年1月，上海銀監局“滬銀監罰決字〔2016〕28號”行政處罰文件顯示，江蘇銀行上海分行涉及土地融資違規貸款，罰金總計477.9254萬元，因為江蘇銀行上海分行給相關公司提供融資，用于支付土地出讓金和支付拍地保證金。此外，在2017年2月商品住宅用地競拍時，出現了企業因未能通過事先進行的自有資金審查而被取消競買資格的情況。

三、優化供給——推出租賃住房用地入市

此前，上海市住宅用地招拍掛供給是以商品住宅用地和保障性用地為主的二元結構。2017年，為貫徹中央提出的“住房不炒”、“住有所居”的方針，同時也為完善租售并舉的住房體系建設，上海首次推出100%自持的租賃住房用地。截至目前，通過招拍掛途徑進入市場的地塊有29幅，其中由土地規劃性質調整為租賃住房用地的地塊有12幅，形成了多層次的住宅用地供應結構。

目前，已有浦東新區、閔行區、長寧區、徐匯區、嘉定區、黃浦區、靜安區、楊浦區、寶山區、青浦區、崇明區和松江區等12個區涉足租賃住房用地供應。中心城區占到多數，其中不乏靜安、黃浦、長寧、徐匯這樣的熱門稀缺區域。從租賃住房用地分布情況看，這些地塊主要位于科技研發聚集區、服務業聚集區、高端制造業聚集區和軌交換乘樞紐、 站點的周邊，地理位置優越。

圖6 目前全市已知租賃住房用地區域分布

由于此次首次推出的租賃住房用地主要用于住房租賃市場體系的培育和發展，故均采取定向掛牌方式供應，而隨著住房租賃市場體系逐步形成，對租賃住房用地或將采取公開招標、公開掛牌的方式出讓。2017年租賃住房用地都由國有企業摘得，意在希望通過國資國企的引領和示范，盡快增加市場供給，穩定市場租金，將國有企業打造成為上海市住房租賃市場的“穩定器”和“壓艙石”，從而形成一批可復制、可推廣的經驗做法，吸引更多的企業投身住房租賃產業。

圖7 2017年各區租賃住房用地平均成交樓板價

2017年內租賃住房用地均以底價出讓，且從各區的平均成交樓板價看，除長寧區地塊外，其余各區的價格水平都不足1萬元/平方米，明顯低于2017年全市商品住宅用地平均成交樓板價。這充分表明政府為發展租賃住房而給出了巨大的讓利空間，也顯示出上海對發展租賃市場的決心。

四、總結與展望

2017年，上海市通過土地供給側多項改革措施，促進短期調控與長效機制緊密銜接，引導合理的市場預期，在有效控制地價水平的同時，完善了多層次的住宅用地供應體系，為建設租售并舉的住房制度打下了夯實的基礎。