上海市公共租賃住房之思考及建議

文/張晨

自2010年以來各地都加大了公共租賃住房建設(shè)的規(guī)模，構(gòu)建了我國“以租為主”的保障性住房體系。2010年上海市政府發(fā)布《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》，建立了公共租賃住房制度，2012年《公共租賃住房管理辦法》經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第84次部常務(wù)會(huì)議審議通過，2013年市局發(fā)布了《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》，而本市“十三五”規(guī)劃更是堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，突出住房居住功能。可以說，公共租賃住房供給是現(xiàn)階段我國住房保障體系建設(shè)的重點(diǎn)，也是我國住房保障體系的重要組成部分，它解決了中低收入人群過渡性住房困難問題。

一、公共租賃住房的基本定義及現(xiàn)狀

公共租賃住房主要是指由國家提供政策支持，各種社會(huì)主體通過新建或者其他方式籌集房源，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。

目前，廉租房制度解決了低收入家庭的住房困難，共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度解決了中低收入家庭的住房困難，對(duì)有消費(fèi)能力的家庭以市場方式滿足住房需求。而對(duì)于“夾心層”例如青年職工、引進(jìn)人才、外來務(wù)工人員及其他常住人口等，公共租賃住房解決了他們的階段性居住困難。公共租賃住房房源具有循環(huán)出租的特點(diǎn)，租賃年限一般不低于2年，租賃總年限一般不超過6年。其租期穩(wěn)定，價(jià)格略低于市場租金水平，能滿足承租人“拎包入住”的要求。

公共租賃住房引導(dǎo)居民通過租房解決居住問題，不僅提高了住房資源有效利用率，擴(kuò)大住房租賃市場范圍，同時(shí)也減少了群租帶來的隱患，實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)，促進(jìn)住房租賃市場的規(guī)范和健康發(fā)展。

二、公共租賃住房存在的主要問題

（一）申請(qǐng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不夠合理

目前上海市公共租賃住房申請(qǐng)條件主要依據(jù)《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》，對(duì)此辦法至今未作過修訂，也無相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則，部分申請(qǐng)條件不夠合理。

1.上海市常住戶口人員和有非本市戶籍人員的申請(qǐng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不一致。本市公共租賃住房相關(guān)規(guī)定：“單身申請(qǐng)人或者申請(qǐng)家庭全體成員均為本市常住戶口人員的，參照本市共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請(qǐng)對(duì)象住房面積核查計(jì)算的相關(guān)規(guī)定核定人均住房建筑面積”，但是“單身申請(qǐng)人或者申請(qǐng)家庭任一成員為非本市戶籍人員的，根據(jù)單身申請(qǐng)人或者申請(qǐng)家庭成員在本市擁有產(chǎn)權(quán)住房、承租公有住房的情況核定人均住房建筑面積”。

舉例來說：同樣兩個(gè)申請(qǐng)家庭，A家庭夫妻兩人均為本市常住戶口，5年內(nèi)若出售或者贈(zèng)出原有住房并購入住房的，需按照原有住房與購入住房之中面積較大的住房計(jì)算住房建筑面積；5年內(nèi)若出售或者贈(zèng)與原有住房但未購入住房的，需按照原有住房計(jì)算住房建筑面積。B家庭丈夫?yàn)楸臼谐Ｗ艨冢拮訛榉潜臼袘艏藛T，5年內(nèi)若出售或者贈(zèng)出原有住房，原有住房建筑面積則不作計(jì)算。

兩個(gè)申請(qǐng)家庭雖然住房情況相同，但結(jié)果卻可能是截然不同的，A家庭因?yàn)樵凶》拷ㄖ娣e需計(jì)算而不符合公共租賃住房申請(qǐng)條件，B家庭因?yàn)樵凶》拷ㄖ娣e不作計(jì)算符合公共租賃住房申請(qǐng)條件。申請(qǐng)人對(duì)此會(huì)感到十分困惑：申請(qǐng)條件相同，但為何有了一個(gè)非本市戶籍人員就相當(dāng)于有了“特殊待遇”？而且住房面積可不作計(jì)算，實(shí)際也有違公平原則。

2.對(duì)單身申請(qǐng)人或者申請(qǐng)家庭戶口所在地戶籍年限無限制。廉租房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房對(duì)于申請(qǐng)人戶口所在地戶籍年限均有一定的規(guī)定，其目的在于規(guī)避申請(qǐng)人惡意遷移戶口人為造成住房困難，但是公共租賃住房對(duì)于單身申請(qǐng)人或者申請(qǐng)家庭戶口所在地戶籍年限無限制。而且根據(jù)本市公共租賃住房相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)人戶籍地住房在郊區(qū)的，戶口所在地住房建筑面積可不作計(jì)算。因此，部分申請(qǐng)人會(huì)利用此條款“鉆空子”，將戶籍遷至郊區(qū)住房后立即提出申請(qǐng)，從而規(guī)避住房面積計(jì)算。

（二）房源供不應(yīng)求

目前，上海市公共租賃住房房源主要包括市籌楊浦區(qū)的新江灣尚景園、徐匯區(qū)的地產(chǎn)馨寧公寓和地產(chǎn)馨逸公寓、普陀區(qū)的地產(chǎn)馨越公寓和閔行區(qū)的上海晶城晶華坊五處項(xiàng)目，以及各區(qū)籌項(xiàng)目。2017年公布的市籌公共租賃住房房源可供應(yīng)套數(shù)顯示，其入住率均已達(dá)到100%，區(qū)籌項(xiàng)目入住率也幾乎達(dá)到了100%。

由此可見，本市住房建設(shè)力度與迅速增長的需求仍不相適應(yīng)，政府所提供的公共租賃住房與符合公共租賃住房申請(qǐng)條件的人數(shù)相差甚遠(yuǎn)。輪后等待房源人數(shù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)有房源數(shù)。以普陀區(qū)為例：區(qū)籌房源共1162套，目前有480余人輪候新房源。市籌馨越公寓更為突出，目前有1000余人輪候房源。由于等待的時(shí)間不僅僅取決于申請(qǐng)人的數(shù)量，還取決于政府是否能找到合適房源。因此，在政府沒有房源的情況下，申請(qǐng)人輪候時(shí)間較長，甚至有部分申請(qǐng)人取得了準(zhǔn)入資格確認(rèn)書，兩年有效期到了仍未等到房源，需再次提交材料重新審核資格排隊(duì)輪候。目前，在取得本市公共租賃住房準(zhǔn)入資格輪候房源期間無任何補(bǔ)貼，這在一定程度上也引發(fā)了矛盾，增加了信訪量。

（三）管理系統(tǒng)有待優(yōu)化

本市的區(qū)籌公共租賃住房及市籌公共租賃住房申請(qǐng)條件基本相同，需提交的申請(qǐng)材料也無太大差異，且符合申請(qǐng)區(qū)籌房源人員條件的必定符合申請(qǐng)市籌房源的條件。但目前公共租賃住房的管理系統(tǒng)并未優(yōu)化，兩者的申請(qǐng)途徑不可轉(zhuǎn)化，若申請(qǐng)人原本申請(qǐng)的為市籌房源，現(xiàn)想轉(zhuǎn)換成區(qū)籌房源，雖然在同一項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)構(gòu)窗口受理審核，但仍需申請(qǐng)人重新提交相同的材料，經(jīng)辦人員也需再次審核相同的材料。

同樣，婚姻核查是2017年管理系統(tǒng)新增的核查項(xiàng)目，申請(qǐng)審核需先經(jīng)過婚姻核查，待1-2天結(jié)果反饋后才可提交至區(qū)中心進(jìn)行住房核查。但在實(shí)際操作中經(jīng)辦人員發(fā)現(xiàn)，后續(xù)若要修改基本信息，無論是否涉及人員信息更正,均需再次經(jīng)過婚姻核查，等待1-2天結(jié)果反饋。重復(fù)的婚姻核查流程不僅增加了審核時(shí)間，也降低了工作效率。

（四）供后管理及退出相關(guān)運(yùn)行機(jī)制不健全

廉租房、公共租賃住房等住房保障的目的是為住房困難家庭提供服務(wù)，以助其實(shí)現(xiàn)“住有所居”。公共租賃住房的循環(huán)利用，在很大程度上也取決于退出機(jī)制的實(shí)施。但在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，年限屆滿卻不愿騰退問題、轉(zhuǎn)租問題仍時(shí)有發(fā)生。公共租賃住房被不符合條件的承租人占用，這不僅導(dǎo)致住房保障資源無法得到公平合理的分配，也違背了公共租賃住房發(fā)展的初衷，使得真正住房困難的群體得不到及時(shí)有效的保障。

目前，公共租賃住房的租賃服務(wù)和管理由項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)構(gòu)自行實(shí)施。據(jù)了解，公共租賃住房轉(zhuǎn)租問題常常難以排查，需靠居民舉報(bào)后進(jìn)行有針對(duì)性的上門或者暗訪來排摸情況。由于無明確的法律法規(guī)支持，退出機(jī)制也并不完善，供后管理難以做到深入全面，相對(duì)于申請(qǐng)審核階段，對(duì)供后管理普遍缺乏重視。

三、相關(guān)建議及思考

（一）出臺(tái)公共租賃住房實(shí)施細(xì)則

雖然《公共租賃住房管理辦法》、《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》為公共租賃住房提供了基礎(chǔ)保障制度，但由于市場的復(fù)雜性、住房的特殊性，在具體實(shí)踐中，諸多問題仍容易被忽視。因此，除原則性的政策性文件外，有必要對(duì)現(xiàn)有的申請(qǐng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改、完善和細(xì)化，并出臺(tái)具體操作實(shí)施細(xì)則予以配套。

目前，上海市公共租賃住房的準(zhǔn)入政策僅對(duì)建筑面積、居住證年限、勞動(dòng)合同及社保繳納等設(shè)置上限，對(duì)于收入、財(cái)產(chǎn)、戶籍年限等并不設(shè)置任何門檻。相較國內(nèi)許多城市，本市的準(zhǔn)入資格相對(duì)寬松。其實(shí)，除確立保障范圍外，也應(yīng)防止和排除不符合條件的高收入人群。因此，筆者認(rèn)為可設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)線，將收入、戶籍年限均納入準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)考核，使得準(zhǔn)入條件更公平，保障群體更明確、更具有針對(duì)性，從而確保真正的保障對(duì)象獲益。

（二）增加房源供應(yīng)量，平衡供給與需求

在公共租賃住房供給短缺的情況下，加大分配供應(yīng)力度，提高住房供應(yīng)量，在既有資源和規(guī)劃條件下，如何加大存量土地、房源的更新利用，從而達(dá)到供需基本平衡，提供更多的房源以緩解大量需求，這是目前公共租賃住房需要解決的主要問題。對(duì)閑置的廠房、倉庫、辦公樓等非居住房進(jìn)行改建或改造，或者借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，除政府主導(dǎo)外，也可以結(jié)合市場化金融支持及運(yùn)作，通過金融稅收制度改革，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)力量參與，發(fā)揮社會(huì)資本及民間投資作用。應(yīng)探索和研究多渠道拓展房源建設(shè)和籌措的方法。

（三）加強(qiáng)供后管理，建立守信激勵(lì)制度

目前公共租賃住房的供后管理模式并不規(guī)范，而且缺乏法律法規(guī)和合理有效的制度支撐。在申請(qǐng)審核中發(fā)現(xiàn)，部分申請(qǐng)人存在僥幸心理，隱瞞已購房行為，入住后以各種理由不愿騰退的行為也時(shí)有發(fā)生。為了確保申請(qǐng)人的合法權(quán)益及資源的合理公平分配，事前申請(qǐng)和事后定期審查十分重要。因此，筆者認(rèn)為有必要完善和細(xì)化退出審核管理機(jī)制并建立嚴(yán)格的個(gè)人信用評(píng)估及懲處機(jī)制。對(duì)借助虛假信息騙取租房資格及承租人不合乎租賃要求或規(guī)范且拒不騰退的人員，在適當(dāng)范圍內(nèi)應(yīng)予以公告通報(bào)，必要時(shí)也可適當(dāng)使用行政手段和法律手段處理。除加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)人的約束外，還要明確責(zé)任范圍，申請(qǐng)人所在公司也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的連帶責(zé)任，申請(qǐng)人離職需及時(shí)告知，并承擔(dān)協(xié)助查處違反相關(guān)租賃規(guī)定行為的責(zé)任。

可以借鑒新加坡等國經(jīng)驗(yàn)，完善個(gè)人收入登記制度，建立守信激勵(lì)制度。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)狀況改善對(duì)象自覺退出公共租賃住房，在商品房市場中尋找住房。這不僅有利于公共租賃住房的有效流轉(zhuǎn)、提升住房的使用率，同時(shí)也可使得受益對(duì)象不斷擴(kuò)大，從而實(shí)現(xiàn)公共租賃住房的公平善用，使得更多真正需要保障的對(duì)象受益。

（四）探究多渠道公共租賃住房保障體系

目前，上海市廉租住房采用實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的保障方式，而公共租賃住房仍采取單一的實(shí)物配租模式。筆者認(rèn)為，可吸取廉租房運(yùn)營和管理的經(jīng)驗(yàn)，通過增加貨幣補(bǔ)貼方式提高公共租賃住房補(bǔ)貼效率，減少補(bǔ)貼成本，以滿足保障家庭多樣化住房需求，從而提高保障效率。但由于公共租賃住房面向的群體廣泛，尤其是收入差異巨大，貨幣補(bǔ)貼的具體方式仍有待研究。不過，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共租賃住房的政策制度也會(huì)有相應(yīng)的調(diào)整，相信也能挖掘出更多有效可行的保障模式。

公共租賃住房的建設(shè)和籌措緩沖了本市青年工作人員、外來人才、來滬打工者的臨時(shí)住房問題，促進(jìn)了住房租賃市場的發(fā)展，有效平衡了住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和住房供應(yīng)體系，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)有著重要的意義。同時(shí)，公共租賃住房這一重大民生工程也讓越來越多的百姓實(shí)現(xiàn)了“安居夢”。