中國美國歐盟日本農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策比較研究

李顯戈

（臺(tái)州經(jīng)濟(jì)研究所，浙江 臺(tái)州 318000）

從2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來，我國逐步建立了以直接補(bǔ)貼和價(jià)格支持為支柱的農(nóng)業(yè)支持政策框架，在維持糧食連續(xù)增產(chǎn)、保障主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)面臨著新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：勞動(dòng)力、土地等要素成本快速上升，農(nóng)業(yè)國際競(jìng)爭力下降；國內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛現(xiàn)象凸顯，產(chǎn)生高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫存“三高”怪象；糧食生產(chǎn)支持政策突破黃箱“天花板”的風(fēng)險(xiǎn)越來越大。2016年9月，美國以中國對(duì)小麥、大米、玉米等農(nóng)產(chǎn)品提供的國內(nèi)支持政策超過中國加入世界貿(mào)易組織時(shí)的承諾為由，提出世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制下的磋商請(qǐng)求。因此，加快建立既符合國際規(guī)則又適應(yīng)我國國情的新型農(nóng)業(yè)政策支持體系已經(jīng)迫在眉睫。

美國作為世界農(nóng)業(yè)大國和農(nóng)產(chǎn)品出口大國，其農(nóng)業(yè)政策變動(dòng)對(duì)世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。日本地少人多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與我國類似。同時(shí)，美國、歐盟和日本為世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持三大模式的代表。因此，選取美國、歐盟、日本作為考察對(duì)象，分析三國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的變化，以期對(duì)我國制定和調(diào)整相應(yīng)政策提供借鑒。

一、OECD農(nóng)業(yè)支持政策概述

評(píng)估農(nóng)業(yè)支持政策水平的指標(biāo)有經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的生產(chǎn)者支持估計(jì)（PSE）和WTO的綜合支持量（AMS），PSE的涵蓋范圍要大于AMS，后者僅能計(jì)算扭曲國際貿(mào)易的國內(nèi)支持。因此，本文采用OECD的衡量農(nóng)業(yè)支持水平的指標(biāo)體系，包含的政策范圍更廣，能更全面地反映農(nóng)業(yè)支持水平及其結(jié)構(gòu)狀況。

（一）農(nóng)業(yè)支持政策指標(biāo)開發(fā)的目的

OECD開發(fā)農(nóng)業(yè)支持指標(biāo)的目的是監(jiān)測(cè)和評(píng)估農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展，為國家之間開展政策對(duì)話和談判提供共同的基礎(chǔ)，提供經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)以估算政策實(shí)施的有效性和效率。

（二）OECD農(nóng)業(yè)支持政策分類

從1987年建立農(nóng)業(yè)支持政策評(píng)價(jià)指標(biāo)以來，經(jīng)過了兩次調(diào)整共4個(gè)版本，第4版（2015）農(nóng)業(yè)支持指標(biāo)體系將農(nóng)業(yè)支持估計(jì)總量（Total Support Estimate，TSE）分為3類，即生產(chǎn)者支持估計(jì)（Producer Support Estimate，PSE）、消費(fèi)者支持估計(jì)（Consumer Support Estimate，CSE）及一般服務(wù)性支持估計(jì)（General Services Support Estimate，GSSE）4個(gè)絕對(duì)值，農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）是生產(chǎn)者支持估計(jì)值（PSE）、一般服務(wù)支持估計(jì)值（GSSE）和納稅人對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的轉(zhuǎn)移支付之和，以及農(nóng)業(yè)支持總量占GDP的百分比（%TSE）、生產(chǎn)者支持估計(jì)占農(nóng)業(yè)總收入的百分比（%PSE）、消費(fèi)者總支出與納稅人向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移支付之差的百分比（%CSE）及一般服務(wù)支持占農(nóng)業(yè)支持總量的百分比（%CSSE）4個(gè)相對(duì)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算。

二、農(nóng)業(yè)支持水平比較

（一）生產(chǎn)者支持估計(jì)

生產(chǎn)者支持估計(jì)指每年從消費(fèi)者和納稅人轉(zhuǎn)移給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的貨幣值；百分比PSE（%PSE）指生產(chǎn)者估計(jì)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的百分比，是衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼的相對(duì)指標(biāo)。從圖1可見，2002—2015年，日本和歐盟的%PSE相對(duì)較高，均值分別為51.78%和24.63%，遠(yuǎn)高于中國的12.32%和美國的11.04%。從趨勢(shì)看，美國、歐盟和日本的%PSE呈下降態(tài)勢(shì)，2015年比2002年分別下降了47.12%、44.12%和24.68%，而中國的%PSE在2006—2008年連續(xù)下降，2009年之后逐年增長并在當(dāng)年和2014年分別超過美國和歐盟，累計(jì)上漲了177.86%。我國%PSE的上漲與國家實(shí)施一系列支持農(nóng)業(yè)的政策措施密不可分。這些政策包括全面取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等農(nóng)業(yè)稅負(fù)；實(shí)施“四項(xiàng)補(bǔ)貼”——良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；對(duì)重點(diǎn)糧食品種實(shí)行最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)措施。根據(jù)黃漢權(quán)等（2016）的研究，2004—2014年，“四項(xiàng)補(bǔ)貼”從146億元增加到1 681億元，累計(jì)補(bǔ)貼金額11 009億元，年均增長27.7%；中央財(cái)政累計(jì)用于最低收購價(jià)的資金合計(jì)6 414.3億元，年均增長39.0%；中央及地方財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼從2008年的78.44億元增加到2014年的250.7億元，累計(jì)增長2.2倍。與之對(duì)應(yīng)的是，生產(chǎn)者名義支持系數(shù)從2002年的1.08提高到2015年的1.27，消費(fèi)者名義支持系數(shù)從1.06提高到2015年的1.26，這表明生產(chǎn)者從農(nóng)業(yè)支持政策獲得的超額收入、消費(fèi)者為農(nóng)產(chǎn)品支付的超額支出都在不斷增加，我國農(nóng)業(yè)支持政策措施對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的程度越來越大，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的扭曲效應(yīng)越來越明顯。

（二）一般服務(wù)性支持估計(jì)

一般服務(wù)性支持估計(jì)衡量政府財(cái)政對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)部門的補(bǔ)貼支持水平（即不是專門針對(duì)農(nóng)民和特定農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼支持），包括科研推廣、培訓(xùn)、糧食安全儲(chǔ)備、檢驗(yàn)檢疫服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)等支持項(xiàng)目，在我國表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)技推廣體系建設(shè)、動(dòng)植物疫情防控體系建設(shè)、糧食安全儲(chǔ)備支出、種子工程、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程、新型農(nóng)民科技培訓(xùn)工程、農(nóng)民專業(yè)合作社支持專項(xiàng)、農(nóng)業(yè)科技人戶項(xiàng)目、測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼、以工代販計(jì)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)油大縣獎(jiǎng)勵(lì)和生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)等。一般服務(wù)性支持估計(jì)百分比（%GSSE）是GSSE占農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）的比重，%GSSE越高，表明農(nóng)業(yè)支持政策措施對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個(gè)體行為決策影響程度越小，市場(chǎng)扭曲作用相對(duì)越弱。美國、日本的%GSSE相對(duì)穩(wěn)定，歐盟的%GSSE緩慢增長，但趨勢(shì)不明顯，而我國的%GSSE下降較快，2002年為33.2%，2015年為9.1%，在所有國家（地區(qū)）中居于末位。

（三）支持總量估計(jì)

支持總量估計(jì)衡量實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策措施后，從納稅人和消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門的所有補(bǔ)貼，反映了農(nóng)業(yè)支持總成本，即消費(fèi)者和納稅人的成本，扣除進(jìn)口收入。美國、日本、歐盟的TSE較為穩(wěn)定，我國的TSE伴隨對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度加大而迅速增長，2010年達(dá)到1 365億美元，超過歐盟的1 273億美元、美國的838億美元和日本的730億美元，首次居于首位。2013年之后歐盟、美國和日本的TSE總量逐年下降，與我國的差距進(jìn)一步拉大。2015年我國TSE高達(dá)3 397億美元，分別為美國的4.42倍、日本的8.44倍、歐盟的3.26倍。

農(nóng)業(yè)支持總量估計(jì)百分比（%TSE）是TSE占國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP的比重，%TSE越高，意味著國民收入用于支持農(nóng)業(yè)的比重越高，農(nóng)業(yè)支持負(fù)擔(dān)越重。相對(duì)而言，美國、日本、歐盟的%TSE平緩地下降且保持在較低的水平，平均值分別為0.53%、1.18%、0.89%；我國的%TSE經(jīng)歷了兩個(gè)階段，2008年之前波動(dòng)下降，2008年至最低點(diǎn)0.86%，之后呈快速上升，2015年達(dá)到最高的3.15%，2002—2015年均值為2.39%。

三、農(nóng)業(yè)支持政策的結(jié)構(gòu)比較

（一）農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)比較

選取2002—2005年、2012—2015年兩個(gè)時(shí)間段，比較各國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持估計(jì)結(jié)構(gòu)及其變動(dòng)。從圖2可以發(fā)現(xiàn)，中國、美國、日本和歐盟的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持均以PSE為主，除美國外，中國、日本和歐盟的PSE比重都有小幅增加，說明這些國家的農(nóng)業(yè)支持政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的影響在變大；中國的GSSE從2002—2005年度的22.5%大幅減少到2012—2015年的6.1%，相應(yīng)地，CSE則從2002—2005年的29.9%增加至2012—2015年的44.7%，美國、歐盟和日本的結(jié)構(gòu)變化不大，PSE、GSSE和CSE的相對(duì)比重基本穩(wěn)定。

圖2 各國農(nóng)業(yè)支持估計(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)

（二）生產(chǎn)者支持估計(jì)結(jié)構(gòu)比較

根據(jù)OECD（2010）對(duì)農(nóng)業(yè)支持政策的分類，生產(chǎn)者支持估計(jì)包括基于產(chǎn)品產(chǎn)出的支持（PO）、基于投入的直接支付（PI）、與產(chǎn)量掛鉤的，基于本期種植面積/牲畜數(shù)量/收益/收入的支付（PC）、與產(chǎn)量掛鉤的，基于非本期種植面積/牲畜數(shù)量/收益/收入的支付（PHR）、與產(chǎn)量不掛鉤的，基于非本期種植面積/牲畜數(shù)量/收益/收入的支付（PHNR）、基于非商品標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼（PN）和混合支付（PM）。

日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持措施以PO為主，2002—2015年均值為 88.06%，接下來依次為 PHNR（5.82%）、PC（3.43%）和PI（3.17%）。從變動(dòng)趨勢(shì)看，PO呈下降態(tài)勢(shì)，從2002年的93.29%持續(xù)降至2015年的80.73%；PC在2004年為0.15%，2010年之后增加較快達(dá)到5.77%，2015年為8.29%；PI、PO表現(xiàn)平穩(wěn)。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持措施相對(duì)集中和平均，PI、PO、PHNR和PC的均值為26.17%、25.98%、21.08%和19.88%，PN僅為6.88%，且五項(xiàng)指標(biāo)在2002—2015年基本平穩(wěn)。歐盟的PHNR從2004年的1.32%快速增加至2015年的42.53%；PO則從2002年最高的55.67%下滑至2011年的14.88%，之后逐年回升，2015年攀升至26.42%；PC和PI則基本穩(wěn)定，2002—2015年均值分別為21.35%和12.15%（限于篇幅，僅列出我國的生產(chǎn)者支持估計(jì)的結(jié)構(gòu)變動(dòng)，下同）。

近年來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持措施主要以PO、PC和PI為主，其中又以PO為重。2010—2015年，PO、PC和PI均值為75.4%、12.83%和9.06%。就變動(dòng)趨勢(shì)而言，PO呈逐步增長態(tài)勢(shì)；PI以2009年為“分水嶺”，2002—2009年均值為28.94%，2010—2015年均值快速收窄為9.06%，并保持基本穩(wěn)定。

（三）一般服務(wù)支持估計(jì)結(jié)構(gòu)比較

從一般服務(wù)支持變動(dòng)趨勢(shì)看，美國基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與維護(hù)在2007年之后出現(xiàn)“跳躍”式增長，2002—2007年均值為10.61%，2008—2015年均值為25.53%。日本GSSE主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與維護(hù)，占GSSE支出的比重平均為84.7%，其次是農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系，占GSSE支出的比重平均為11.28%，檢測(cè)與控制、營銷和推廣、公共儲(chǔ)備三項(xiàng)支出非常少；從趨勢(shì)來看，基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與維護(hù)支出基本保持平穩(wěn)，而農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系支出比重逐步增長，從2002年的7.24%小幅增至2015年的12.99%。歐盟GSSE主要集中于農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與維護(hù)、營銷和推廣，比重平均為43.25%、29.52%、17.84%，并保持平穩(wěn)；公共儲(chǔ)備支出下降較快，2002年占GSSE的比重為14.26%，2015年這個(gè)比重已經(jīng)下降到的0.35%，幾乎可以忽略不計(jì)。我國的GSSE支出以公共儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與維護(hù)、農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系為主，占GSSE比重的均值分別為38.67%、31.29%和21.19%；從趨勢(shì)看，公共儲(chǔ)備處于下降狀態(tài)，從2002年最高值的52.45%下降到2015年的38.67%，農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系在2010年較前期有較大增長之后，基本保持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。

四、農(nóng)業(yè)支持政策的比較

采用OECD指標(biāo)衡量農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的指標(biāo)體系，比較中國、美國、日本和歐盟四國（地區(qū)）農(nóng)業(yè)支持水平和結(jié)構(gòu)，可以得出如下結(jié)論。

一是，隨著我國對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度的加大，近年來，我國的農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）居于首位，PSE、%PSE不斷增長，一方面促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品有效供給，另一方面，農(nóng)業(yè)支持政策措施對(duì)市場(chǎng)干預(yù)越來越大，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的扭曲效應(yīng)越發(fā)明顯，導(dǎo)致“高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口”現(xiàn)象的產(chǎn)生。但與我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稟賦條件相似的日本相比，我國的%PSE值還比較低，需要進(jìn)一步加大支持力度。

二是，從支持結(jié)構(gòu)看，相對(duì)而言，我國消費(fèi)者支持估計(jì)比重增加較快；在生產(chǎn)者支持估計(jì)內(nèi)部，基于產(chǎn)出的支持占絕對(duì)比重且增長較快，消費(fèi)者支持估計(jì)比重有所增加；在一般服務(wù)支持估計(jì)內(nèi)部，公共儲(chǔ)備支出下降明顯，農(nóng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新體系的比重增長幅度較大。