新時代浙江文化產業發展的階段性特征及政策創新路徑探析

申 中 華

提 要：黨的十九大召開意味著浙江文化產業發展進入了一個新的階段，浙江文化產業發展的歷史背景、地位作用、階段特征與戰略目標、發展重點、動力條件等都發生了重大變化，作為重要支撐和推動力量的文化產業政策必須做出相應的優化與完善。根據新時代文化產業發展趨勢的重大變化，應該從政策的頂層設計、要素保障、扶持重點和攻關創新等方面，提出文化產業政策優化與完善的對策建議。

黨的十九大報告指出：“推動文化事業和文化產業發展。滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。”為此，要“健全現代文化產業體系和市場體系，創新生產經營機制，完善文化經濟政策，培育新型文化業態”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》， 北京：人民出版社，2017年版，第43-44頁。。這就意味著我國的文化產業發展進入了一個新階段，文化產業發展將要承擔起更為重要而艱巨的責任，既要承擔起社會主義先進文化發展方向和社會主義核心價值體系的重要功能，而且也要承擔鞏固擴大經濟發展、促進經濟結構戰略性調整的重要經濟功能。“十三五”時期，是浙江深入貫徹落實黨的十九大精神、加快推進文化產業躍上新臺階的關鍵時期，因此，必須在發展思路、工作舉措和資源配置，特別是政策的配套支撐上尋求新的突破。

一、“十三五”時期浙江文化產業發展的階段性特征

“十三五”時期是黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個目標——全面建成小康社會的決戰決勝階段，也是浙江文化產業打造國民經濟重要支柱性產業的決定性階段。筆者認為，比之于“十二五”時期，“十三五”時期浙江文化產業發展的戰略地位更為凸顯、發展目標更為提升、產業空間更為廣闊，與之相應的發展任務也更為艱巨。

（一）承擔著國民經濟與社會發展雙重使命。“十三五”時期，文化產業被賦予了弘揚社會主義核心價值觀、傳播中華優秀傳統文化和推動經濟轉型升級的雙重使命，這就意味著文化產業既承擔了發展社會主義先進文化的載體功能，同時也承擔了經濟轉型升級重要的經濟功能，文化產業的戰略地位提升到新的高度。特別是隨著我國經濟進入新常態和供給側結構性改革的深入推進，文化產業因其具有的“調結構”“擴內需”“促轉型”功能，將為新常態下經濟增長拉動、結構調整、方式轉變提供新的戰略支點，“文化+”理念滲入國民經濟社會發展的各行業各領域，文化產業與制造業、信息產業、建筑業、現代農業、服務業等相關產業呈現跨界融合的態勢，將極大改善和提升經濟發展的層次。鑒于此，浙江省將文化產業作為經濟社會轉型升級的重要著力點和突破口，擺上了經濟社會發展的全局性和戰略性位置。

（二）打造和培育成萬億級產業的新目標。《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》提出，要在“十三五”末，也就是2020年，把文化產業打造成為國民經濟支柱性產業的目標。浙江省文化產業于2013年跨過了GDP占比5%的門檻，比全國早7年實現了打造國民經濟支柱性產業的目標，文化產業的綜合實力競爭力位居全國較高的發展基點上，“十三五”時期浙江省文化產業理應提出更為宏偉的發展目標。為此，2016年9月頒布實施的《浙江省文化產業發展“十三五”規劃》提出浙江文化產業要“打造成為國民經濟重要的支柱性產業”的發展目標，提出了到2020年全省文化產業增加值要實現4800億元，文化產業增加值要達到8%，文化產業總產出約1.6萬億元①參見《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省文化產業發展“十三五”規劃的通知》。。不僅如此，為適應經濟新常態，浙江省還明確提出要把文化產業培育成萬億級產業的更為宏偉的目標，文化產業也因此取得與信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造業等萬億級產業同等重要的產業位次，在經濟轉型升級中將扮演更為重要角色。

（三）發展方式和業態創新面臨歷史性機遇。從產業發展方式看，經濟新常態客觀上要求改變單純追求發展速度的做法，發展模式上實現從粗放型增長到內涵性發展的轉變，市場主體不斷壯大、產業結構不斷優化、要素支撐體系不斷完善，浙江文化產業的發展層次將進一步提升。從業態創新看，“文化+”和“互聯網+”從內外兩個維度縱深推進了文化產業內容業態的深刻變革，既促進了文化產業內部傳統業態的融合、產業鏈條的延伸，同時也催生了眾多的新內容、新業態、新門類，浙江成為新興的全國數字內容產業發展高地。從產業外部環境看，文化體制改革的深入推進，人民群眾對文化產品與服務的消費需求加速升級，與金融資本的深度聯姻，“一帶一路”橋頭堡的戰略支撐，都為浙江文化產業發展提供了歷史性機遇。

（四）邁向提質增效、轉型升級新的更高發展階段。過去十多年，浙江文化產業發展從無到有、從弱到強、從自發到自覺、從量的擴張到質的提升，已經走過了文化產業探索擴張、振興發展的初級階段，正在邁向“十三五”時期提質增效、轉型升級新的更高發展階段，面臨著“攀高峰、強基礎、補短板、擴優勢”等更為艱巨的任務。“攀高峰”就是要聚焦聚力于實現打造國民經濟重要的支柱性產業和萬億級產業的戰略目標，從打造規模經濟和提升結構效益兩方面入手加快文化產業發展。“強基礎”就是要著眼著力于鞏固壯大浙江文化產業發展的基本面，著力培育一批骨干文化企業、文化園區和文化會展平臺，深入實施一批帶動性、示范性強的重點工程項目，不斷夯實全省文化產業發展的基礎條件。“補短板”就是要克服文化企業市場競爭力弱、產業結構低端、空間布局同質化競爭、文化創意人才和復合型高端人才相對匱乏等薄弱環節和短板不足，進一步優化和提升文化產業發展的質量效益。“擴優勢”就是要深入推進科技帶動和融合創新戰略，繼續鞏固新聞出版、廣播影視、動漫游戲、文化演藝等傳統重點產業的優勢地位，不斷培育數字內容產業等新興優勢產業，形成全省文化產業新的增長極。

二、浙江文化產業配套扶持政策的創新路徑

近年來，為推動浙江文化產業發展，中央和浙江省委省政府相繼出臺了一系列指導性意見、導向性政策、配套扶持政策和單向產業政策，涉及資本投入方式和體制改革、文化產業組織、文化市場、文化產業技術、各地區文化產業協調發展、文化人才政策等多個方面①參見關萍萍：《我國文化產業政策的內容體系及作用機制》，《浙江傳媒學院學報》，2015年第12期。，初步形成了支撐文化產業發展的政策體系，較好地引導和推動了浙江文化產業的快速發展。但同時也應該看到，這些政策也存在不健全不完善的方面，主要有財政資金總量不足、稅收政策支持引導功能尚需進一步提升、土地政策對文化產業發展制約明顯、金融政策實施門檻過高、文化與科技融合政策缺乏操作性、文化人才激勵政策不足等薄弱環節，無法支撐浙江新一輪文化產業的更快、更好發展，有必要根據“十三五”期間浙江文化產業發展的戰略目標、發展趨勢和現實需求，對原有的文化產業政策體系做深入探討和動態調整，從提升文化產業發展戰略地位、促進文化產業結構優化升級、加快文化產業業態創新、補齊文化產業發展短板等角度入手，制定實施適合浙江“十三五”時期文化產業發展階段更加完備的文化產業政策體系，使得文化產業政策真正起到“攀高峰、強基礎、補短板、擴優勢”的功能與作用，全面提升浙江文化產業發展綜合競爭力影響力，促進文化產業發展更加協調和更高質量的發展。

（一）加強頂層政策設計。近十多年，中央和浙江地方已密集出臺《文化產業振興規劃》《國家“十三五”時期文化改革發展規劃綱要》《浙江省文化產業發展“十三五”規劃》等導向性政策，初步構建起了明確文化產業發展定位和戰略布局的政策框架。隨著“十三五”時期文化產業發展的戰略地位進一步提升，有必要通過規劃修訂、政策制定和立法等手段，進一步明確浙江全省文化產業發展的指導思想、總體思路、戰略布局和工作重點，特別是要凸顯文化產業弘揚社會主義核心價值觀和國民經濟重要支柱性產業、萬億級產業的“雙重戰略”，突出社會效益和經濟效益的“雙效導向”，區分文化事業和文化產業“雙向思維”，強化政府推手與市場力量的“兩種力量”，統籌國內國外“兩個市場”，運用好資本和科技“兩種資源”，推動浙江全省各級黨委政府把文化產業發展置于更加重要的戰略地位，進一步廓清文化產業內涵外延、戰略定位、發展模式、動力機制等涉及戰略全局的認識問題，不斷提升各級黨委政府抓文化產業發展的自覺性。省級層面要抓緊出臺《關于加快把文化產業培育成萬億級產業的實施意見》。更為重要的是，要加快文化產業領域的基本法律建設，“該由法律規范的領域不能長期依靠政策調控，已成型的政策該上升為法律的要上升為法律”②祁述裕、曹偉、紀芬葉、孫博：《我國文化產業政策的未來展望》，《人文天下》，2015年第3期。。根據浙江文化產業政策的制定執行情況，要加快制定出臺文化產業促進、電影繁榮促進、文化市場管理等方面政府規章，提高全省文化產業立法水平。

（二）加大政策配套力度。“十三五”時期浙江文化產業要實現更快更好發展，就需要不斷加大資金扶持、稅收優惠、土地要素支撐等方面的政策實施力度，不斷加大對重點領域、重大項目、重點環節的扶持，從而優化和提升浙江文化產業的發展導向、空間布局、結構調整、市場培育。一是要綜合運用好各種財政專項資金。一方面要根據打造國民經濟支柱性產業和萬億級產業的戰略目標，大幅度擴充增加省級文化產業專項資金規模，從目前的5000萬元擴大到5億元，并按照省級財政經常性收入增長幅度逐年增加；另一方面要進一步優化文化產業專項資金使用辦法，變原來的財政資金“直補”為“間補”，更多地將財政資金作為政府貼息和融資擔保的形式，撬動銀行信用貸款，放大財政資金的使用效益。對于經營性較為顯著的文化產業領域，可以效仿歐美國家基金會投資的方式，探索嘗試財政資金作為不行使表決權的股權等方式對企業進行注資。二是落實并爭取好各項稅收優惠政策。目前文化產業領域的稅收政策主要有增值稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、土地使用稅等，除地稅外，稅收政策制定權限在中央。與西方文化產業發達國家相比，我國文化產業現行稅收政策存在部分稅種稅率高、缺乏連續性、調控手段單一等局限，無法起到引領文化產業發展作用。要對現行適用于文化產業的稅收政策文件進行全面的梳理整合，積極創造條件，推動稅收政策的有效“落地”，如“高新技術企業減按15%稅率征收企業所得稅”這條政策，在實際操作過程中存在政策門檻過高、企業受惠面小的問題，針對這一問題，需協商科技部門，制定相應的高新文化企業認定標準，擴大文化企業政策惠及面。同時根據浙江文化產業發展的實際，積極向上級有關部門爭取支持，制定出臺系統性、差別化的稅收優惠政策，對浙江省重點發展的廣播影視、新聞出版、動漫游戲、文創設計等重點領域實行優惠稅收政策，如“對轉讓電影版權收入、電影發行收入免征營業稅”這條政策，可據此爭取對電視劇生產也能享受同樣的稅收優惠政策。探索實行地方稅務部門能自由裁量的“房產稅、城鎮土地使用稅和水利建設專項資金”等地方稅種的適用范圍。三是加強土地要素政策的綜合運用。要確立文化產業優先使用土地的政策導向。對列入全省重點文化企業、重點文化產業園區和重點文化產業項目用地給予優先的用地保障；對轉企改制企業實行優惠的土地政策，如對轉制企業在符合政策允許情況下實施拆建、改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑提高土地投資強度、利用效率和容積率的，不增收土地價款。同時，要實行靈活的土地使用政策，凡是省里確定開展的土地使用試點改革的政策，原則上都對文化產業適用。如可鼓勵企業利用低丘緩坡、荒灘等未利用的土地發展文化產業，對空余或閑置工業廠房、倉儲用房等低效存量土地轉型興辦文化產業。

（三）強化產業重點環節的支撐推動。文化市場主體、原創內容生產、文化市場體系建設等事關文化產業發展基本面的提升與拓展，事關浙江“十三五”時期文化產業發展的質量與效益，必須著眼于優化存量、拓展增量，對這些支撐浙江文化產業發展基本面的重點環節，在財政支持、基礎設施建設、土地使用、稅收優惠、工商登記、投融資服務等方面加大扶持力度，繼續推動“十三五”時期浙江文化產業更好更快發展。一是要制定完善重點文化企業和園區的配套扶持政策。進一步扶大、扶強、扶優文化企業和園區，打造一批成長性好、競爭力強、具有重大示范帶動作用的大型文化企業集團和文化園區。要制定出臺重點文化企業和園區的認定管理辦法，明確具體評估標準，加強績效考核和動態管理，對全省重點文化企業和園區在項目審批、資金補助、政策扶持、貸款授信等方面給予優先扶持。進一步放寬文化企業注冊登記條件。允許投資人以知識產權等無形資產評估作價出資組建文化企業，非貨幣財產作價入股占注冊資本的比例不超過70%。二是要制定完善原創內容生產的配套扶持政策。針對文化產業的“內容”、產業屬性和增強浙江文化產業內在競爭力的需求，加大對原創內容生產的政策引導支持力度，打造一批在國內外有重大影響、市場叫得響的原創文化產品。要支持和鼓勵浙江舞臺藝術、出版、影視、動漫游戲等文化內容生產單位提升創意水平，健全完善以市場為導向的原創內容生產的獎勵扶持機制，對獲得國際國內重大獎項、具有較高市場回報的浙產原創內容產品給予獎勵。三是要制定完善文化市場體系建設的配套扶持政策。關于文化產品會展品牌的培育方面，要加大對中國動漫節、義烏文博會等節展品牌的投入扶持，省級文化產業專項資金可對此進行跟蹤扶持。在文化市場體系建設方面，要進一步健全知識產權保護和服務為核心的版權產業政策體系，制定文化產業知識產權的保護和落實辦法，鼓勵文化企業創新成果及時申請、注冊相關權利。加強文化產品和形象的專利申請、商標注冊、軟件著作權登記等工作，嚴厲打擊各種侵犯文化產品知識產權的行為。同時要研究專門的文化產權交易中介機構培育的扶持政策，完善各類無形資產二級交易市場，為文化企業的著作權、商標權和專利技術交易等文化產權交易提供專業化服務，進一步優化文化產業發展的市場環境。

（四）推進產業“短板”的政策創新。浙江目前文化產業發展還存在總體發展層次不高，新興業態占比較低，產業科技含量和附加值不高，文化企業尤其是中小企業融資難，文化產業人才尤其是高端復合型人才較為缺乏。這些問題既有文化產業發展起步階段的結構性矛盾，又有產業要素支撐上的缺失，解決這些“短板”和不足，有助于浙江文化產業發展結構優化和轉型升級。一是要出臺更有力度的文化與科技融合政策。要會同科技、財政、稅務等部門，協調制定科技扶持文化產業發展的專項政策。如可在省文化產業專項資金中設立省促進文化與科技融合資金專項，專項用于文化與科技融合的園區、企業、公共服務平臺及相關重點項目、孵化器、技術研究等方面的補助；又如針對文化企業科技發展較為滯后的實際問題，可向上爭取文化高新企業單獨扶持政策，適當降低政策門檻，單獨出臺關于高新技術文化企業認定標準，讓更多符合條件的文化企業能夠享受高新文化企業的政策優惠。二是要制定出臺文化產業投融資的專項政策。要針對浙江民營文化企業多、中小企業多、民間資金較為充裕等實際情況，積極開發適應于文化產業的金融產品，不斷完善文化產業的金融評估運行體系，扎實推進金融支持文化產業發展的創新實踐。為此，要建立健全相應的工作機制，加強銀行業金融機構與文化企業的對接合作，推動銀行業金融機構根據文化企業的特點，探索開發多元化、多層次的信貸產品和貸款模式。同時，要不斷拓寬文化產業投融資渠道。推動文化企業上市直接融資，鼓勵已上市文化企業通過公開增發、定向增發等再融資方式進行并購和重組，鼓勵引導保險公司、擔保公司以及各類基金公司積極參與文化產業的融資活動。對擬上市文化企業，可實行稅收、資金扶持等相關優惠政策。三是加強文化人才政策支持力度。要把“高層次文化人才的培養和引進”作為人才政策的中心環節，將文化產業人才培養和引進納入省海外高層次人才引進“千人計劃”、“151人才工程”等人才培養引進工程，努力造就一批在全國有影響力的文藝創作人才、文化創意和文化產業經營管理人才、現代傳媒人才、網絡新技術人才等各門類文化拔尖人才和文化專業技術人才。同時，要加快建設產學研一體化人才培養基地，支持浙江大學、中國美院、浙江傳媒學院以及浙江有條件的高等院校開辦文化產業相關學科專業，支持省內高校與重點文化企業、文化產業園區聯合建立文化產業人才培養基地和實驗基地，培養具有國際視野的文化營銷和管理人才。