基層社會治理中黨組織功能發揮困境及破解路徑*

楊 新 紅

提 要：基層黨組織是社會治理的主體之一，其作用發揮是實現國家治理現代化的基礎，是黨的執政能力建設的重要內容。基層社會治理中黨組織作用發揮面臨一些問題，制約著基層黨組織功能的實現。解決此問題關鍵在于改進黨的領導方式，拓展黨組織功能，建立黨組織功能發揮體系，助力基層社會治理創新。

社會治理是國家治理的基礎。基層治理是國家治理的重點和難點。作為政黨在基層的執政觸角，基層黨組織既是基層社會治理的主體之一，也是恒定基層多元治理新格局形成的重要支撐力量。這個雙重角色決定了基層黨組織是黨推動基層社會治理創新的重要組織機制，決定了基層黨組織必須與時俱進地加強建設，才能整合不斷分化的基層社會，才能保障國家治理與社會轉型的有效開展。

一、基層社會治理中黨組織作用發揮的現實困境

作為基層社會治理的領導核心，基層黨組織不但發揮著領導功能，還要結合社會治理需求發揮社會化功能、政治錄用功能、服務功能等，以迎合社會治理需求。但從黨組織功用發揮效果看，由于黨組織自身存在一些問題，使其作用無法有效發揮，導致無法應對基層社會治理中出現的新問題、新矛盾。

（一）部分黨組織的“虛化”“弱化”“邊緣化”現象存在

主要表現在：一是組織設置跟不上，存在“空白點”。改革開放的深入發展，使新建立的經濟組織和社會組織日益增多，出現了一些組織中有黨員沒有黨組織的問題。又加上一些人員流動快、流動黨員多，使這一領域的黨組織設置存在跟不上現象。既不利于黨組織活動的開展，也不利于對流動黨員的教育管理。二是黨組織功能弱化現象存在。改革開放的直接結果是總體性社會的解體與釋放，逐步衍生和形成了自由流動資源與自由活動空間。自由流動資源與自由活動空間的出現促進了國家與社會的結構分化。這種分化打破了原有社會的封閉性，使社會結構的開放性提高，各種社會組織涌現，并能提供專業性服務，深受群眾喜愛，潛在擠壓了黨組織傳統的活動空間，使黨組織治理基層社會的能力受到挑戰。三是“三缺”現象存在。“三缺”即缺合格黨員、缺優秀人才、缺好的帶頭人。這種現象一般存在于最基層場域——農村。主要由于青壯年外出打工，優秀人才外流，導致黨支部建設中的“三缺”。“三缺”現象的存在，導致黨組織聯系、教育黨員難，黨員發揮先鋒模范作用難。

（二）部分黨組織應對民眾美好生活需求的能力缺乏

新時期，人民日益增長的美好生活需要很多，“包括物質文化需要這些客觀‘硬需要’的全部內容，還包括其衍生的獲得感、幸福感、安全感和尊嚴、權利等具有主觀色彩的‘軟需要’”①辛鳴：《正確認識我國社會主要矛盾的變化》，《人民日報》2017年11月3日。，并呈現增強趨勢。這些社會生活層面的新變化和社會心態層面的變化，涉及基層黨建和社會性、群眾性、公益性等事務，活動在基層社會治理的每一個環節，對黨領導的基層社會治理提出新問題、新挑戰，由此引發的社會矛盾和問題交織疊加。如何激發民眾熱情推動參與范圍的擴大、參與過程充實、參與結果的稱心，就需要基層黨組織在工作中精心策劃和合理引導，需要基層黨組織通過功能調適和工作活動創新去體現科學執政、民主執政、依法執政。而當前部分基層黨組織功能由于沒有及時調適和轉型，在作用發揮方面還不到位，工作活動開展還不能適應群眾需求，無法彰顯黨的先進性和引領力，由此產生的社會治理難度也在增加。

（三）部分黨員干部素質能力欠缺

從認識上看，新時期有的黨員干部還看不到人民群眾物質生活水平提高后，精神文化面貌和政治意識方面發生的變化，在處理公共事務中還使用老辦法，單一地認為民眾不會使用民主，也害怕民眾使用了民主會使自己的工作亂陣腳，所以在涉及公共事務的處理中越俎代庖，或者干脆就不走基層民主的路子，結果民眾的民主權利得不到實現，民主訴求無法表達，怨氣很大，導致一些民眾對場域公共事務的解決和處理要么不參與，處于冷漠觀望狀態，要么成為形式上的參與，走一下程序。有的黨員干部在工作中，心存片面的對上負責觀念，群眾觀念淡薄，能力素質不高，遇事推諉不負責任，代表性缺失，導致一些民眾切身利益受到損害后干脆不找組織，盲目行事，加劇了社會矛盾的復雜性。還有的黨組織認為發展經濟是第一，忽略民眾的精神面貌改善，導致物質財富提高后民眾的精神文化生活匱乏。這導致民眾參與社會治理的積極性降低，也影響了民眾對黨的形象認同。

二、基層社會治理中黨組織功能的拓展

對于基層黨組織的功能，學者結合問題導向，不同時期有不同的闡釋。有的認為，在社會治理中，基層黨組織有領導核心功能、服務群眾功能、整合社區共同利益功能、維護社區穩定功能②參見吳梅芳：《社區黨組織的功能定位與實現途徑》，《中共福建省委黨校學報》，2010年第2期。。有的認為，基層黨組織有領導、協調、保障、激勵四個方面職能③參見曹楊：《共建共治共享社會治理格局下城市基層黨組織的職能定位與路徑選擇》，《北京交通大學學報》，2018年第4期。。有的認為，基層黨組織具有教育引導群眾的功能、執行黨的決策的功能、社會控制功能、利益表達和利益協調功能、教育和管理黨員的功能、服務群眾的功能①參見武慧：《關于當前基層黨組織功能定位的思考》，《山東省經濟管理干部學院學報》，2008年第4期。。 結合社會治理中黨組織面臨的現實問題和黨的十九大對基層黨組織的論述，推動基層黨組織的作用有效發揮，重點要開發以下功能：一是突出政治功能。基層黨組織的政治功能是基層黨組織的“魂”，發揮基層黨組織的政治功能，有益于增強基層工作在政治方向上的堅定性，維護黨的領導的自覺性，增強黨內生活的嚴肅性，使黨組織持續發揮領導核心和戰斗堡壘作用。二是突出黨組織的帶動功能。克服基層黨組織虛弱散現象，首先要創新組織設置和活動方式。創新組織設置有益于組織對黨員群眾進行教育管理，創新活動方式有益于黨群互動格局形成。但是，有了組織，還要選配優秀的組織帶頭人，才能夠形成“頭雁效應”。三是要突出服務功能。社會轉型增強了基層社會的人員流動以及社會關系和社會結構的不斷變化，推動了各種社會組織的出現。雖然其層次性、流動性、多樣性、開放性明顯，引發的社會矛盾也很多。但它們是黨執政的社會基礎，需要爭取，更需要關懷和服務。因此，在基層社會治理中，要強化基層黨組織的服務意識，提升服務功能，創新服務方式，努力以服務型黨組織建設帶動建立管理與服務融合、活力與有序統一的基層社會治理新體制。四要突出引領功能。基層黨組織是一個社會組織，也是黨在基層執政的政治組織。黨組織在基層社會治理中的引領，包括思想政治引領、組織引領、先鋒引領或者人格魅力引領、服務引領等，保證基層治理始終沿著正確方向健康發展。

三、基層治理中黨組織功能發揮的路徑

基層社會治理中黨組織作用發揮面臨的困境，是中國共產黨領導基層社會治理進程中面臨的現實問題，也對基層黨的建設提出了更高的要求。為此，要結合社會治理創新需求拓展黨組織功能，在此基礎上，要改進黨的領導方式，構建黨組織功能發揮的體制機制。通過這些努力，才能以基層黨建創新推動基層社會治理創新。

（一）改進基層黨的領導方式

基層社會治理離不開黨的領導，這是歷史證明的。但不同歷史時期黨治理社會的方式不同。計劃經濟時期，黨主要以基層黨組織為主體 、以行政權力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展基層治理，具有特定的時代意義。改革開放有效激發了中國基層社會的自主性與發展動力，社會領域開始分化，單純依靠黨和政府的單一化治理方式不能滿足多元社會的需要。在這種背景下，黨對自身領導社會治理的方式進行了改進，注重將各種社會力量納入到社會治理之中，逐漸形成多元主體參與的社會治理格局。在這種格局中，基層黨的組織通過更加社會化、人性化的方法，潛移默化地引導群眾貫徹落實黨的方針政策，從而形成平等的領導方式；黨群之間通過溝通、對話、商量等方法不斷化解社會領域的各種利益矛盾，從而形塑民主協商的領導方式。黨在基層社會治理中領導方式的轉變，加強了黨對基層的領導，推動了基層黨組織在社會治理中的角色定位和功能轉型。

（二）構建基層黨組織功能發揮的體制機制

基層黨組織功能轉型是黨組織適應基層社會治理新變化自覺進行政黨功能調適的直接產物，是執政的中國共產黨在向社會回歸中改革和完善黨的領導的重要體現，對實現政黨治理目標具有基礎性、根本性的作用。發揮基層黨組織在社會治理中的功用，是政黨領導基層社會治理的重要抓手，是社會治理創新模式的新探索。針對基層黨組織在基層社會治理中面臨的問題，發揮基層黨組織的功用，著重從幾方面抓起：一是建立科學的組織動員體系。對快速發展的社會進行引導、整合和動員，需要完善的組織體系和先進的組織資源。黨的組織資源主要包括兩個層面，一是黨組織，二是黨員。擁有先進的組織資源，是政黨進行一切活動的前提。而完善的組織體系的構建離不開先進的組織資源的支撐。具體來說，完善的組織體系構建，既包括立足于主體作用發揮，加強基層黨員和黨組織骨干隊伍建設，發揮黨員干部的先鋒模范作用；也包括立足于社會結構的轉型和調整，不斷創新組織設置，建立過硬黨支部，通過轉變觀念、創新工作思路、建立科學的選人用人機制，去營造良好的干事創業環境。但這僅是組織動員的客體，要想主客體發生作用，離不開黨組織或者黨員強有力的宣教，以便讓廣大群眾了解黨、跟黨走。新時期組織的嵌入穩步推進，依托組織對廣大群眾和黨員開展習近平新時代中國特色社會主義思想系列學習活動、社會主義核心價值觀教育等活動，貫徹黨的意志，傳播黨的價值理念，最終實現組織覆蓋與價值嵌入的統一，也是一項重要的任務。二是建立科學的基層黨組織領導體制。黨的領導是推進基層社會治理的根本保證。計劃經濟時期“單位制”的運行，使基層黨組織在基層單位的權力結構中處于領導核心地位，領導著本單位的行政和業務工作。隨著市場經濟的深入和單位制瓦解，基層黨組織與行政權力的關系發生變化；自由流動資源和自由活動空間的出現，使基層黨組織與社會的關系發生變化。尤其基層社會自治組織的形成，多元社會利益訴求的表達多樣化，也改變了計劃經濟時期單通道的利益訴求方式，自下而上的利益表達趨于常態，表達方式趨于多樣，且自主性在增強，使得基層黨組織依靠自上而下的行政命令已經難以領導和治理復雜的社會，迫切要求創新符合基層社會自主性特點的、適應基層社會治理要求的基層黨組織領導體制。這種領導體制區別于傳統的自上而下的領導，表現為職權分明、互相聯動、形成合力的多向網絡型領導體制；擺脫了利益整合的縱向組織隸屬關系，更多地依靠橫向的、具有共同利益取向的各種民主懇談、協商機制去激發基層活力，推動基層參與。三是建立新型的基層黨組織工作機制。不斷完善區域性黨組織建設，讓區域內各類社會組織、駐區單位、黨員干部、群眾在黨的領導下平等、有序參與黨內事務和社會事務的管理。結合社會治理環境變化給基層黨組織帶來的挑戰，重點在制度上建立保證黨組織或者類黨組織參與社會治理重大問題決策的制度；在政治上確保黨組織在社會治理中的絕對領導地位并充分發揮黨組織的監督作用等，以實現黨是領導一切的。同時，要創新工作方式和內容。在建立健全群眾協商議事平臺的基礎上，結合民眾現實需求，不斷創新群眾自治載體，激發群眾自治新活力。四是要秉承共產黨人優良的組織基因。建立科學的組織動員體系、科學的基層黨組織領導體制、新型的基層黨組織工作機制，都離不開優良的組織基因（即隊伍的先進性、組織嚴密性、紀律的嚴明性、組織內化性以及改造社會能力等）的支撐。組織基因對組織的發展壯大產生重要的影響。在國家治理現代化背景下，保持并運用優良的組織基因，對基層黨組織提出新的要求：基層黨組織必須不斷吸收先進分子，用新鮮血液補充黨的機體；必須重視學習、重視創新、重視為人民服務，發揮基層黨組織的先鋒模范帶頭作用；必須注意基層黨員的思想變化，及時加強思想政治建設；通過學習型、創新型、服務型黨組織的建設，保證自身思想的開放、肌體的活力和組織的自律；必須堅持以人民為中心，走群眾路線，全心全意為人民服務。