關于修改《中國共產黨紀律處分條例》的幾點思考

陳 振

提 要：為全面貫徹落實黨的十九大精神，適應新時代加強紀律建設的需要，建議對《中國共產黨紀律處分條例》進行部分修改，確立習近平新時代中國特色社會主義思想在黨紀處分工作中的指導地位，將“黨要管黨、從嚴治黨”修改為“黨要管黨、全面從嚴治黨”，將監督執紀“四種形態”作為貫徹懲前毖后、治病救人原則的創新舉措，進一步明晰紀律處分運用規則，對違反保密紀律、巡視紀律、審查紀律的定性作出規定，增加黨紀處分和政務處分銜接規定，增加留置期間中止黨員權利的規定，修改違反政治紀律、工作紀律個別條款，整合完善黨紀處分批準權限規定等。

2015年10月，中共中央印發的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》），堅持紀嚴于法、紀在法前，劃出黨組織和黨員不可觸碰的底線，對維護黨的紀律，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭發揮了重要作用。《條例》頒布以來，管黨治黨實踐不斷深化，黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨，黨的十九大報告首次把紀律建設納入黨的建設總體布局，新修改的黨章充實完善黨的紀律規定，這些都對黨紀處分工作提出了新的要求。十九屆中央紀委二次全會提出研究修訂《條例》，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》也將《條例》列入修訂目錄。為全面貫徹落實黨的十九大精神，適應新時代加強紀律建設的需要，有必要對《條例》進行部分修改，完善黨紀處分各項規定，推動全面從嚴治黨向縱深發展，為奪取反腐斗爭壓倒性勝利提供制度保障。

一、對指導思想和工作原則的修改建議

（一）確立習近平新時代中國特色社會主義思想在黨紀處分工作中的指導地位

習近平新時代中國特色社會主義思想是黨的十九大精神的綱和魂，是實現新時代黨的歷史使命的科學理論和行動指南。①趙樂際：《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導 堅定不移落實黨的十九大全面從嚴治黨戰略部署》，《人民日報》2018年2月13日。新黨章已經將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導思想，黨紀處分工作必須用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，堅持正確的政治方向，把堅持和完善黨的領導要求貫徹到黨紀處分的提出、審理、決定、批準、執行、變更、復議、復查等全過程和各方面。建議對《條例》第2條作出修改，把習近平新時代中國特色社會主義思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀寫在一起，確立其在黨紀處分工作中的指導地位。

（二）將“黨要管黨、從嚴治黨”修改為“黨要管黨、全面從嚴治黨”

《條例》第4條在黨紀處分工作原則中規定了黨要管黨、從嚴治黨。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視管黨治黨工作，審時度勢提出全面從嚴治黨，并將其納入“四個全面”戰略布局。黨的十九大報告將堅持全面從嚴治黨寫入新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略，并對堅定不移全面從嚴治黨作出新部署。新黨章也將“堅持黨要管黨、從嚴治黨”修改為“堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”。“從嚴治黨”到“全面從嚴治黨”，不只是字面上的變化，更是認識上的提升，“全面”體現了“從嚴”的廣度和深度，對紀檢機關轉變執紀理念提出了新的要求。

（三）將監督執紀“四種形態”作為貫徹懲前毖后、治病救人原則的創新舉措

《條例》第4條在黨紀處分工作原則中規定了懲前毖后、治病救人。《中國共產黨黨內監督條例》 （以下簡稱《監督條例》）和 《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（以下簡稱《規則》）先后將監督執紀“四種形態”寫入黨內法規，作為黨內監督和紀檢機關監督執紀的指導原則。黨的十九大把運用監督執紀“四種形態”寫入黨章，要求讓“紅紅臉、出出汗”成為常態，黨紀處分、組織調整成為管黨治黨的重要手段。監督執紀“四種形態”中，第一種形態主要是批評教育類措施，不涉及黨紀處分；第二種形態包括黨紀輕度處分和組織調整；第三種形態包括黨紀重度處分和重大職務調整；第四種形態特指嚴重違紀涉嫌違法犯罪的情形，包括黨紀處分和刑事責任追究。《條例》對黨員的紀律處分規定有警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍五種，其中，警告、嚴重警告屬于第二種形態，撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍屬于第三種形態。第四種形態中，無論是紀檢監察機關立案審查后移送司法機關還是司法機關判處刑罰后移送紀檢監察機關作出開除黨籍處分，都涉及黨紀處分的運用。因為《監督條例》要求，在紀律審查中發現黨的領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，應當先作出黨紀處分決定，再移送行政機關、司法機關處理。第一種形態雖未包含黨紀處分，但也涉及黨紀處分的轉化運用，例如，《條例》第18條規定，黨員違紀應當給予警告或者嚴重警告處分，但具有從輕減輕情形的，可以免予黨紀處分，給予批評教育或者組織處理。所以，黨紀處分實際跨越第一、第二、第三、第四種形態，是監督執紀“四種形態”的重要實現方式，建議將深化運用監督執紀“四種形態”作為懲前毖后、治病救人的創新舉措寫入《條例》，用于指導黨紀處分工作。

二、對紀律處分運用規則的修改建議

（一）單獨規定從輕、減輕、從重、加重處分的適用情形

《條例》第16條將從輕和減輕、第19條將從重和加重處分情節混合規定，而從輕是在處分幅度以內給予較輕的處分，減輕是在處分幅度以外減輕一檔，從重是在處分幅度以內給予較重的處分，加重是在處分幅度以外加重一檔。從輕和減輕、從重和加重，一個是幅度以內，一個是幅度以外，二者差異較大，適用同一類情形不利于根據違紀黨員的主客觀情節更好地區別對待。例如，《條例》第39條規定，在初核和立案調查期間，涉嫌違紀黨員交代組織未掌握的問題屬于主動交代，可以從輕或者減輕處分；涉嫌違紀黨員能夠如實坦白組織已掌握的主要違紀事實的，也是可以從輕處分。上述兩種情形，一種是交代組織未掌握的問題，一種是交代組織已掌握的問題，從中反映出涉嫌違紀黨員的認錯悔錯態度差別較大，但從寬處理的幅度差別不大。趙樂際同志在十九屆中央紀委二次全會的工作報告中指出，提高精準把握執紀標準和運用政策能力，防止出現適用不當、尺度不準、畸輕畸重現象。①趙樂際：《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導 堅定不移落實黨的十九大全面從嚴治黨戰略部署》，《人民日報》2018年2月13日。按照精準執紀要求，紀律處分運用規則應盡可能清晰明確，單獨規定從輕、減輕、從重、加重處分的適用情形，有利于紀檢機關精準量紀，釋放寬嚴相濟的鮮明政策導向，督促行為人主動接受組織審查，如實向組織說明情況。在單獨規定從輕、減輕、從重、加重處分的適用情形時，應注意與《條例》分則已有規定相區分，例如，《條例》第48條、50條、54條、55條、56條、58條規定了可以免予處分或者不予處分；第57條已將對抗組織審查規定為一種獨立的違紀行為。另外，《條例》規定只有開除黨籍處分一個檔次的違紀行為，不適用減輕處分的規定。

（二）單獨規定從輕、減輕、從重、加重處分的“可以”類情節和“應當”類情節

在將從輕、減輕、從重、加重處分適用情形單獨規定的同時，還應注意“可以”類情節與“應當”類情節的區分。“可以”類情節體現出紀律的靈活性，紀檢機關有一定的自由裁量權，行為人也有爭取寬大的余地。“應當”類情節體現出紀律的剛性約束，紀檢機關無自由裁量空間，行為人可以準確預見行為的不利后果。為更好地教育、挽救犯錯誤的黨員，既體現從嚴要求，又體現寬大政策，同時規范紀檢機關的自由裁量權，建議對“可以”類情節和“應當”類情節分開列舉。2017年，中央紀委通過制定《規則》，從監督執紀程序上扎緊織密了制度的籠子，在黨紀處分運用中也有必要明晰各種情節的適用標準，從制度上減少隨意操作空間，在實體上強化執紀權的規范行使。

（三）明確監督執紀“四種形態”的轉化條件

監督執紀“四種形態”是一項指導原則，為便于操作執行，2016年底，中央紀委辦公廳印發《紀檢監察機關監督執紀“四種形態”統計指標體系（試行）》，設置了5類56項統計指標。②張磊：《實踐“四種形態”有了“晴雨表”》，《中國紀檢監察報》2016年12月28日。每一種形態包括不同的處理措施，每一項處理措施有不同的制度依據、適用對象和條件，但“四種形態”之間的正向和逆向轉化比較難以把握。具體到黨紀處分工作中，違紀不等于給予黨紀處分，嚴重違紀涉嫌違法犯罪不等于移送司法，這里涉及黨紀處分的介入起點和輻射終點問題。例如，在違紀程度上，如果是輕微違紀，第一種形態最重的是誡勉（包括誡勉談話和書面誡勉），可以直接依據《監督條例》第21條或者《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）第7條進行，誡勉無需立案，但有六個月的影響期；如果是嚴重違紀，第二種形態最輕的是黨內警告，需要履行立案審查程序和移送審理把關，且有一年的影響期，但對于應當給予警告或者嚴重警告處分，具有從輕減輕處分情節的，可以免予黨紀處分。根據2015年中組部《關于組織人事部門對領導干部進行提醒、函詢和誡勉的實施細則》的規定，領導干部雖構成違紀但根據有關規定免予黨紀政紀處分，應當對其進行誡勉。這樣，本應適用第二種形態的，符合特定條件可以向第一種形態轉化。對于嚴重違紀涉嫌違法犯罪案件，第三種形態最重的是開除黨籍，同時采取降職等“斷崖式”處理，可以不移送司法；第四種形態則是開除黨籍后移送司法機關處理，依法追究刑事責任。以上就涉及第一種形態和第二種形態、第三種形態和第四種形態的相互轉化問題，尤其是第三種形態和第四種形態的轉化，還涉及《條例》與《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）、《監察法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》的銜接問題，建議《條例》對監督執紀“四種形態”的轉化條件予以明確。

（四）對容錯糾錯的適用情形作出規定

習近平總書記指出，要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。①《習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）要求，建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤。黨的十九大報告提出，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。為最大限度調動廣大黨員干部干事創業特別是攻堅克難的積極性，一些地方相繼出臺了落實容錯糾錯機制的實施辦法，例如，2016年陜西省委出臺《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》，2017年江蘇省委出臺《關于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創新擔當作為的實施意見（試行）》。2018年，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，要求結合動機態度、客觀條件、程序方法、性質程度、后果影響以及挽回損失等情況，對干部的失誤錯誤進行綜合分析。為防止容錯糾錯條件太過抽象和寬松，影響執紀標準的統一性和嚴肅性，建議《條例》對黨紀處分工作中容錯糾錯的適用情形作出規定，具體可從三個層面入手：一是一般的容錯糾錯情節可納入從輕、減輕處分的適用情形；二是特別重大的容錯糾錯情節，可以利用《條例》第17條的特殊減輕條款，在規定的處分幅度以外減輕處分；三是因容錯糾錯予以免責，免予黨紀處分的，參照 《條例》第18條單獨規定嚴格的審核評估程序，并以適當方式公開，防止以容錯之名逃避黨紀責任追究。

三、完善違紀行為性質認定規定

（一）對違反組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律向違反政治紀律轉化的條件作出規定

《條例》分則分六章依次規定了對違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律行為的處分，對違紀行為性質應按照六大紀律作出認定。黨的十八大以來，紀檢機關把維護黨的政治紀律和政治規矩放在首位，不斷提高政治站位和政治覺悟，從政治高度把握違紀行為性質，一些看似違反組織紀律、工作紀律的行為被認定為違反政治紀律和政治規矩。例如，遼寧省委原書記王珉對遼寧省有關選舉發生拉票賄選問題負有主要領導責任和直接責任，履行全面從嚴治黨主體責任不力，按照嚴重違反政治紀律和政治規矩性質進行認定處理；同時，對遼寧省委原常委、政法委書記蘇宏章和遼寧省人大常委會原副主任王陽存在的拉票賄選行為，雖然具有違反組織紀律的性質和特征，但考慮到2人通過大肆搞拉票賄選等非組織活動當選，對2人的違紀行為應按嚴重違反政治紀律和政治規矩性質進行認定處理。①羅東川：《強化政治意識，在執紀審理中切實踐行“四種形態”》，《中國紀檢監察報》2016年9月7日。《準則》要求，不得混淆干部所犯錯誤性質或夸大錯誤程度對干部作出不適當的處理。認定違紀行為性質，既要嚴明政治紀律和政治規矩，又要防止隨意拔高和夸大錯誤性質。為便于實踐中對名義上違反組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律，實質上屬于違反政治紀律的行為作出準確認定，建議在《條例》總則中對違反組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律向違反政治紀律轉化的條件作出規定。

（二）對違反保密紀律行為的定性作出規定

《準則》將不準泄露黨和國家秘密作為嚴明黨的政治紀律的一項重要內容。栗戰書同志在2017年中央保密委員會全體會議上指出，黨的保密紀律是黨的政治紀律的重要內容，違反保密紀律就是破壞政治紀律和政治規矩。②劉景松：《河南：制定下發〈關于進一步加強黨的保密紀律監督的暫行規定〉》，《保密工作》，2017年第11期。例如，青海日報社原黨組書記、社長張偉非法持有黨的工作秘密文件，被認定為違反政治紀律。③《青海日報社原黨組書記、社長張偉被開除黨籍和公職》，中央紀委監察部網站，2018年6月4日。《條例》在違反組織紀律一章中規定了故意將批評、檢舉、控告材料泄露給他人的黨紀處分，在違反工作紀律一章中規定了泄露黨組織關于干部選拔任用、紀律審查等尚未公開事項或者其他應當保密內容和泄露考試試題的黨紀處分。為規范對違反保密紀律行為的定性，一種做法是整合《條例》現有違反保密紀律處分規定，在違反政治紀律一章中對違反保密紀律行為作出集中規定；另一種做法是保留現有分散規定，參照對違反組織紀律、工作紀律向違反政治紀律轉化的條件作出相應的認定。

（三）對違反巡視紀律行為的定性作出規定

巡視紀律就是政治紀律。④中央巡視工作領導小組辦公室：《貫徹落實被巡視黨組織配合巡視規定，推動全面從嚴治黨向縱深發展》，《中國紀檢監察報》2017年8月30日。《中國共產黨巡視工作條例》對巡視工作人員違反巡視紀律和被巡視地區（單位）及其工作人員不配合巡視的行為分別作了規定。巡視工作人員違反巡視紀律的，不能簡單認定為違反工作紀律，要按違反政治紀律進行處理。例如，中央巡視組原副部級巡視專員張化為長期利用巡視權違規干預插手被巡視單位相關工作，被認定為嚴重違反政治紀律和政治規矩。⑤《中央巡視組原副部級巡視專員張化為嚴重違紀被開除黨籍》，中央紀委監察部網站，2017年8月2日。被巡視黨組織不支持不配合甚至干擾、阻撓巡視工作，也應按違反政治紀律進行處理。在執紀審理實踐中，對干擾巡視工作的一些典型行為，已認定為對抗組織審查性質。⑥鐘紀晟：《如何認定處理“對抗組織審查行為”》，《中國紀檢監察》，2016年第12期。例如，甘肅省原省委常委、副省長虞海燕和國家能源局原黨組成員、副局長王曉林違規打探巡視信息，均被認定為嚴重違反政治紀律和政治規矩。⑦《甘肅省原省委常委、副省長虞海燕嚴重違紀被開除黨籍和公職》，中央紀委監察部網站，2017年6月4日。《國家能源局原黨組成員、副局長王曉林嚴重違紀違法被開除黨籍和公職》，中央紀委監察部網站，2018年4月26日。中國環境科學研究院原黨委副書記、院長孟偉要求下屬報告巡視談話內容，被認定為違反政治紀律和政治規矩。⑧《中國環境科學研究院原黨委副書記、院長孟偉嚴重違紀被開除黨籍和公職》，中央紀委監察部網站，2018年4月4日。中國出口信用保險公司黨委辦公室主任胡正明，干擾中央巡視組對公司專項巡視工作開展，被認定構成違反中央巡視工作紀律和黨的政治紀律錯誤。⑨《中國出口信用保險公司黨委辦公室主任胡正明被給予黨內嚴重警告處分》，中央紀委監察部網站，2016年7月4日。十九屆中央首輪巡視全面展開之際，有同志撰文指出，費盡心機干擾巡視，就是跟組織對抗，罪加一等。⑩趙兵：《干擾巡視就是對抗組織》，《人民日報》2018年3月27日。《條例》第57條規定了對抗組織審查行為的黨紀處分，一些干擾巡視的典型行為可以認定為對抗組織審查，但對于其他不支持、不配合巡視工作以及巡視工作人員違反巡視紀律的行為，《條例》目前尚無專門條款，一種做法是適用《條例》第125條違反工作紀律的兜底條款，再參照對違反工作紀律向違反政治紀律轉化的條件作出認定；另一種做法是在違反政治紀律一章中對違反巡視紀律的行為作出集中規定。

（五）對違反審查紀律行為的定性作出規定

審查紀律就是政治紀律。①《審查紀律就是政治紀律》，《中國紀檢監察報》2015年6月23日。紀檢干部在作風和紀律上偏出一寸，紀檢事業就會離黨中央的要求偏出一丈。②王岐山：《關于〈中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）〉的說明》，《人民日報》2017年1月21日。《規則》在正面嚴格規范監督執紀程序的同時，也開列負面清單，要求對紀檢干部越權接觸聯系地區和單位黨委（黨組）負責人、私存線索、跑風漏氣、違反審查安全、干預審查、以案謀私、以違規違法方式收集證據、侵占私分涉案款物、接受宴請和財物等違紀行為追究黨紀責任。《條例》在違反工作紀律一章中對泄露紀律審查秘密、私自留存紀律審查資料、違規干預執紀活動規定了黨紀處分；在違反廉潔紀律一章中對接受可能影響公正執行公務的宴請規定了黨紀處分。按照打鐵必須自身硬的要求，執紀違紀必須從嚴懲處，建議《條例》對《規則》列明的違反審查紀律的行為給予黨紀處分作出規定。由于違反審查紀律行為涉及范圍較廣，可以采取分散規定的方式，再參照對違反廉潔紀律、工作紀律向違反政治紀律轉化的條件作出認定，但對紀檢干部越權接觸聯系地區和單位黨委（黨組）負責人的行為，建議直接在違反政治紀律一章中予以明確。

四、對違法犯罪黨員紀律處分的修改建議

（一）增加黨紀處分和政務處分銜接規定

《監察法》規定，監察機關對違法的公職人員可以依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。由于政務處分取代行政處分，且監察委員會同紀檢機關合署辦公，同時履行監督執紀問責和監督調查處置職責，建議將《條例》第30條修改為，“黨員涉嫌違法犯罪，屬于監察對象且由同一紀檢機關和監察機關管轄的，應同時啟動紀律審查和監察調查，作出黨紀處分和政務處分決定后，移送有關國家機關依法處理；屬于監察對象但由不同紀檢機關和監察機關管轄的，應當作出黨紀處分決定后，移送監察機關作出政務處分決定，再移送有關國家機關依法處理；不屬于監察對象的，應當先作出黨紀處分決定，向有關機關或者組織提出其他紀律處分建議，再移送有關國家機關依法處理”。由于監察機關依法收集的證據材料在刑事訴訟中可以作為證據使用，具有法律效力，監察機關作出政務處分決定后，移送相關黨組織追究黨紀責任的，黨組織無需再行核實，可以直接作為證據使用。所以，建議刪除《條例》第34條第2款中的“行政處分”，在第34條增加一款作為第二款規定，“黨員依法受到監察機關作出的政務處分的，黨組織應該根據政務處分決定認定的事實、性質和情節，依照本條例規定給予黨紀處分或者組織處理”。

（二）增加留置期間中止黨員權利的規定

《條例》第31條對因涉嫌犯罪被司法機關依法逮捕的黨員，要求黨組織作出中止黨員權利的決定。國家監察體制改革后，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職部門的相關職能整合至監察委員會，由監察委員會統一負責調查公職人員職務違法和職務犯罪行為。這樣，黨員涉嫌職務犯罪，改革之前，由檢察機關反貪、反瀆部門等啟動刑事偵查程序，依法采取逮捕等刑事強制措施，偵查結束后移送公訴部門提起公訴；改革之后，由監察委員會啟動監察調查程序，對符合特定條件的被調查人采取留置措施，調查結束后移送人民檢察院提起公訴。正如有學者指出，當適用于“職務犯罪”案件時，留置的作用與逮捕羈押雷同。①劉艷紅：《程序自然法作為規則自洽的必要條件—〈監察法〉留置權運作的法治化路徑》，《華東政法大學學報》，2018年第3期。從黨紀面前一律平等的要求來看，黨員涉嫌職務犯罪，無論是被留置還是被逮捕，只要行為性質嚴重，均應中止其黨員權利，而且留置期間，被留置人與外界失去聯系，實際上也無法正常行使表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利。為適應國家監察體制改革帶來的職務犯罪追訴程序的變化，建議參照黨員被依法逮捕后中止黨員權利的規定，將《條例》第31條修改為，“黨員被依法留置、逮捕的，黨組織應當按照管理權限中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利。根據監察機關、司法機關處理結果，可以恢復其黨員權利的，應當及時予以恢復”。

五、對違反政治紀律行為處分的修改建議

（一）完善維護黨中央集中統一領導的規定

《準則》將堅決維護黨中央權威專門作為一個部分，要求堅持黨中央集中統一領導、嚴格執行重大問題請示報告制度等。黨的十九大報告指出，保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統一領導，是黨的政治建設的首要任務。十九屆中央政治局通過了《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》，既為全黨作出表率，又對全黨提出要求。為全面落實黨的十九大關于加強和維護黨中央集中統一領導的各項要求，增強各級黨組織維護黨中央權威和集中統一領導的政治責任，建議對《條例》作兩點修改：一是將第46條第1款第2項修改為“妄議中央大政方針，破壞黨中央權威和集中統一領導的”；二是在違反政治紀律一章中增加對維護黨中央權威和集中統一領導不力的行為給予黨紀處分的規定。

（二）增加對歪曲中華人民共和國歷史和丑化、詆毀英雄模范的黨紀處分

《準則》要求，對歪曲、丑化、否定黨的歷史、中華人民共和國歷史、人民軍隊歷史的言行，對歪曲、丑化、否定黨的領袖和英雄模范的言行，必須旗幟鮮明反對和抵制。2017年，中宣部、中組部、中央網信辦印發《關于規范黨員干部網絡行為的意見》，要求黨員干部不準參與歪曲黨史、國史、軍史，抹黑革命先烈和英雄模范的網絡傳播行為。2017年《中華人民共和國民法總則》規定，侵害英雄烈士的名譽、榮譽，損害社會公共利益的，要承擔民事責任。2018年《中華人民共和國英雄烈士保護法》加強對英雄烈士名譽榮譽的法律保護，禁止歪曲、丑化、褻瀆、否定英雄烈士事跡和精神。為落實《準則》和相關國家法律法規的要求，建議增加對歪曲中華人民共和國歷史和丑化、詆毀英雄模范行為的黨紀處分，將《條例》第46條第1款第3項修改為，“丑化黨和國家形象，或者詆毀、誣蔑黨和國家領導人，或者歪曲黨史、中華人民共和國歷史、軍史，或者丑化、詆毀英雄模范的”。

（三）將“五個基本”修改為“三個基本”

《條例》第48條規定了對反對黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗、基本要求行為的黨紀處分；第113條規定了對黨組織負責人不負責任或者疏于管理，導致本地區、本部門、本系統和本單位發生公開反對黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗、基本要求行為的黨紀處分。黨的十九大報告提出了中國特色社會主義基本方略，把“五個基本”簡化整合為基本理論、基本路線、基本方略“三個基本”，并正式寫入新修改的黨章。為貫徹落實黨的十九大精神和新黨章要求，建議對《條例》第48條和第113條進行相應修改，將“五個基本”修改為“三個基本”。

六、對違反工作紀律行為處分的修改建議

（一）增加對履行監督責任不力給予黨紀處分的規定

《問責條例》規定的問責對象包括各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領導成員、各級紀委（紀檢組）及其領導成員。問責情形也包括全面從嚴治黨監督責任落實不到位，該發現的問題沒有發現，發現問題不報告不處置、不整改不問責等。十九屆中央紀委二次全會要求，加大集中整治和督查督辦力度，對失職失責的黨委和紀委“雙問責”。從執紀實踐來看，2015年河南省委對新鄉市委原書記李慶貴落實黨風廉政建設主體責任和新鄉市紀委落實監督責任不到位問題進行問責，被中央紀委轉發全國紀檢監察機關，傳遞出對主體責任和監督責任都要問責的強烈信號。2017年，中央紀委駐國家民族事務委員會紀檢組原組長曲淑輝因履行全面從嚴治黨監督責任不力被問責。《條例》第114條只規定了追究履行全面從嚴治黨主體責任不力的黨紀處分，為與《問責條例》銜接一致，建議增加對紀委（紀檢組）履行全面從嚴治黨監督責任不力給予黨紀處分的規定。

（二）完善違規干預和插手司法活動、執紀執法活動的規定

《條例》第119條第1款對黨員領導干部違規干預和插手司法活動、執紀執法活動規定了黨紀處分。《監督條例》要求，建立健全黨的領導干部插手干預重大事項記錄制度，發現利用職務便利違規干預執紀執法、司法活動等問題，應當及時向上級黨組織報告。《規則》提出，紀檢干部打聽案情、過問案件、說情干預的，受請托人應當向審查組組長、執紀審查部門主要負責人報告并登記備案。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，要求司法人員對領導干部干預司法活動、插手具體案件的處理情況如實記錄，司法人員不記錄或者不如實記錄的，予以警告、通報批評；有兩次以上不記錄或者不如實記錄情形的，給予紀律處分。2015年，中央政法委印發《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，要求辦案人員對司法機關內部人員過問案件的情況全面如實記錄，辦案人員不記錄或者不如實記錄的，予以警告、通報批評；兩次以上不記錄或者不如實記錄的，給予紀律處分。為與《監督條例》《規則》等黨內法規相銜接，建議對《條例》作兩點修改：一是按照執紀必先守紀、執法必先守法的要求，對于紀檢干部、司法機關內部人員違規干預執紀執法、司法活動，應規定黨紀處分，不應將違紀主體限定為黨員領導干部；二是對于發現黨員領導干部違規干預執紀執法、司法活動等問題，受請托人、辦案人員不報告、不登記、不記錄，情節嚴重的，應規定黨紀處分。

七、整合完善黨紀處分批準權限規定

關于黨紀處分批準權限，1983年中央紀委制定了《關于處分違犯黨紀的黨員批準權限的具體規定》（以下簡稱《規定》），1987年中央紀委印發《關于修改〈關于處分違犯黨紀的黨員批準權限的具體規定〉的通知》（以下簡稱《通知》）。《規則》堅持紀檢工作雙重領導體制，監督執紀以上級紀委領導為主的原則，要求紀檢機關給予黨紀處分，應當向同級黨委（黨組）請示匯報并向上級紀委報告。對給予同級黨委委員、候補委員，同級紀委委員紀律處分的，在同級黨委審議前，下級紀委應當同上級紀委溝通，形成處理意見。新黨章從三個方面對黨紀處分批準權限進行修改完善：一是調整對中央委員、候補中央委員給以警告、嚴重警告處分的批準程序，要求由中央紀委常委會審議后報黨中央批準。而《規定》要求報中央或中央紀委批準，凡經中央紀委批準的，要報中央備案。這一調整體現了黨中央加強對黨紀處分工作的集中統一領導。二是完善對中央和地方各級黨委委員、候補委員給以黨紀重處分的批準程序，將“在特殊情況下”修改為“在全體會議閉會期間”，使追認程序的適用條件更加明確和常態化，有利于及時對嚴重違紀的黨委委員、候補委員作出處理。在對地方黨委委員、候補委員給以黨紀重處分的審批程序中，將“必須經過上級黨委批準”細化為“必須經過上級紀委常委會審議，由上級紀委報它的同級黨委批準”，這是紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化的體現。三是賦予黨組有處分黨員的權限，而按照《規定》要求，黨組無權決定和批準對黨員的黨紀處分，機關黨委（支部）在作出決定時，應征求黨組的意見。

目前，派駐紀檢組沒有黨紀處分權，履行黨紀處分程序需協調駐在部門機關紀委、機關黨委上報同級黨的機關紀工委、機關工委審批，程序較為繁瑣，且派駐紀檢組與同級黨的機關紀工委均為上級紀委派出機構，體制也較為不順。有的同志建議探索賦予派駐紀檢組黨紀處分批準權。①董芳：《關于修訂〈關于處分違犯黨紀的黨員批準權限的具體規定〉有關問題探討》，《中國監察》，2012年第15期。國家監察體制改革后，派駐機構實行統一名稱，稱為“派駐紀檢監察組”。根據中央紀委網站的權威解答，派駐紀檢監察機構可按照干部管理權限，對公職人員作出政務處分決定。②《派駐紀檢監察機構如何作出政務處分決定？》，中央紀委監察部網站，2018年1月17日。派駐紀檢監察機構既然可以決定啟動紀律審查和監察調查，并有權作出政務處分決定，建議賦予其相應的黨紀處分權限。

綜上，考慮到黨紀處分批準權限的實際變化和新黨章的要求，建議整合《規定》和《通知》的相關內容，將黨紀處分批準權限問題納入《條例》總則一并進行規定。

八、關于《條例》的修改方式

新黨章專門新增一條規定黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律，以黨內根本大法的形式確認了《條例》分則的安排，說明《條例》總體上是符合時代發展要求的，只需作出部分修改。為保持《條例》的連續性、相對穩定性和權威性，對于可以通過其他黨內法規或者由中央紀委制定解釋予以明確的問題，原則上不作修改。對于《條例》的修改方式，建議參考2017年中共中央修改《中國共產黨巡視工作條例》的做法，以《中共中央關于修改〈中國共產黨紀律處分條例〉的決定》的方式進行，同時將修改后的《條例》全文予以公布，在《條例》標題下方加括號標注修改的具體時間。