歐盟有能力走出急流險(xiǎn)灘嗎？

尹子軒

2008年以來，每年一度讓小報(bào)編輯們下“歐盟即將解體”之類標(biāo)題的時(shí)候又來了—外有和美國的貿(mào)易爭端，內(nèi)有因難民問題責(zé)任不均，民粹勢(shì)力乘虛沖擊而引發(fā)的沖突，從表面上看，歐盟是步履蹣跚。

的確，德國總理默克爾在移民問題及歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)管治問題上，遇到了姐妹黨基社盟的挑戰(zhàn)，而早前歐盟16國“迷你峰會(huì)”也未能就難民責(zé)任問題達(dá)成共識(shí)；波蘭和匈牙利等國政府，接連有破壞歐盟原則、挑戰(zhàn)歐盟權(quán)威的動(dòng)作；在外部，歐盟承受著美國對(duì)自由貿(mào)易和伊朗核協(xié)議的攻擊，更不用說特朗普厭惡北約以及英國脫歐將引致的歐盟共同防御問題了。

但是，這些問題沒有一個(gè)動(dòng)搖到歐盟真正的根基—?dú)W元以及單一市場所帶來的國際保護(hù)傘，而且成員國就這些問題在歐盟體制內(nèi)的角力，實(shí)際是有益于歐盟機(jī)構(gòu)的茁壯成長，以至整個(gè)歐洲統(tǒng)合進(jìn)程的。

難民問題終需歐洲合作

難民問題作為民粹和民族主義者的稻草人，在國家層面及歐盟層面都帶來麻煩。歐盟峰會(huì)之前一度威脅德國大聯(lián)合政府穩(wěn)定的動(dòng)蕩，便是一例。但是，即便難民問題助長了許多歐盟國家的民粹主義，這個(gè)不穩(wěn)定因素也并非德國政府及歐盟架構(gòu)無法消化的，更非一個(gè)可以將歐盟超國家架構(gòu)擊墜的因素。

在國家層面，有歐盟平臺(tái)作為緩沖及協(xié)調(diào)的機(jī)制，默克爾避免了和長期盟友巴伐利亞基社盟決裂的后果。

6月15日，德國基民盟長久以來權(quán)傾巴伐利亞的姐妹黨基社盟的領(lǐng)袖、現(xiàn)任內(nèi)政大臣澤霍費(fèi)爾（Horst Seehofer），選擇在州選舉之前發(fā)難，以兩黨關(guān)系為賭注要挾默克爾實(shí)施他制定的難民限額計(jì)劃。

澤霍費(fèi)爾此舉，其實(shí)是一個(gè)在政治上自保的舉動(dòng)。這位默克爾的老對(duì)頭，在巴伐利亞以政治光譜上更右翼、更保守的立場，去輔佐基民盟默克爾所代表的中間派保守主義基本盤。可是在上屆大選中，基社盟不但創(chuàng)下歷年得票率的新低，更在議會(huì)失去了10席，許多票源被在移民問題上更右的另類選擇黨（AfD）奪走。在10月州選舉前，澤霍費(fèi)爾感到他們必須重振聲勢(shì)，以保在州政府長年的絕對(duì)多數(shù)不受AfD威脅。

然而，澤霍費(fèi)爾這場背棄盟友的豪賭風(fēng)險(xiǎn)甚大。根據(jù)民調(diào)機(jī)構(gòu)Forsa在6月21-22日收羅的數(shù)據(jù)，基社盟在巴伐利亞的支持率依然停留在40%，并未回復(fù)到上屆2013年州選舉接近49%的支持率。在民調(diào)中，不僅54%原本基社盟在巴伐利亞的選民表態(tài)稱，會(huì)在兩黨決裂后“轉(zhuǎn)投”進(jìn)軍州選舉的基民盟，更有39%的選民將基社盟選為“困擾巴伐利亞最大因素”，排在難民（30%）和房地產(chǎn)市場（24%）之前。顯然，基社盟一旦和基民盟決裂，結(jié)果只會(huì)是兩敗俱傷。

歐盟委員會(huì)及歐洲理事會(huì)（即歐盟首腦會(huì)議）6月下旬的兩次會(huì)議，可以說是拯救了默克爾的聯(lián)合政府。圍繞著兩次會(huì)議有關(guān)移民問題的博弈，可簡約至兩個(gè)陣營：在難民抵達(dá)前線，急需其他成員國遵守歐盟委員會(huì)有關(guān)難民分配額度法案的國家，比如說意大利和希臘等；以及強(qiáng)調(diào)控制邊境，對(duì)于移民過境問題極為強(qiáng)硬的國家，比如匈牙利和波蘭。

在歐盟輪值主席國奧地利的“85后”總理塞巴斯蒂安·庫爾茨口中，柏林、羅馬和維也納之間所謂的“意愿軸心”，正是這種博弈下的產(chǎn)物。意大利政府盡管現(xiàn)正由兩個(gè)民粹政黨聯(lián)合執(zhí)政，但是始終位處地中海難民抵達(dá)前線的意大利，在移民問題上的天然盟友只可能是德奧兩國，而非中歐國家們。

有歐盟平臺(tái)作為緩沖及協(xié)調(diào)的機(jī)制，默克爾避免了和長期盟友巴伐利亞基社盟決裂的后果。

最終，6月29日凌晨4時(shí)多歐盟成員國首腦之間的協(xié)議，奇跡般地滿足了這兩個(gè)陣營的需求，并為默克爾之后和西班牙、希臘等國就轉(zhuǎn)移德奧邊境難民的雙邊協(xié)議鋪平了道路。

協(xié)議的邏輯，主要在于利用歐盟共同資源，在歐盟境外如北非地區(qū)設(shè)立難民營，以減少抵達(dá)歐盟成員國的難民數(shù)量；而已經(jīng)抵達(dá)歐盟成員國的難民，則交由成員國共同設(shè)立分流中心進(jìn)行篩選，除了因人道危機(jī)而必須予以救助的難民，都將被遣返。

在限制入德難民人數(shù)的要求得到部分滿足后，7月2日澤霍費(fèi)爾收回辭呈，繼續(xù)擁護(hù)默克爾的領(lǐng)導(dǎo)。難民問題所引發(fā)的德國政治鬧劇，在歐洲各國參與政策協(xié)調(diào)后告一段落，正說明了歐盟制度的生命力。通過多國在歐盟層面合作決策，歐盟成員國們無需僅以雙邊主義手段去處理跨國問題，歐洲大陸的平穩(wěn)由此多了一重保障。

民粹政黨難拋歐盟建制

2017年以來，波蘭、匈牙利兩個(gè)逐漸走向威權(quán)主義的國家，開始挑戰(zhàn)歐盟的自由、民主和法治原則，引起了歐盟的制裁警告。

波蘭的法律與公正黨（PiS）政府一再地嘗試削弱波蘭的司法獨(dú)立，加強(qiáng)控制媒體以及攻擊公民社會(huì)的行徑，違反了當(dāng)初入盟時(shí)許諾的“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”。今年初，歐洲議會(huì)在法德兩國元首支持下，正式通過歐盟委員會(huì)向波蘭當(dāng)局啟動(dòng)歐盟《里斯本條約》第七條的動(dòng)議，亦即懲治違反歐盟自由民主精神之成員國的所謂“法律核選項(xiàng)”。該選項(xiàng)一旦通過，理論上波蘭是可以被歐盟暫停一切歐盟議事投票權(quán)的。

當(dāng)然，正如所有歐盟管制成員國的條款一樣，該選項(xiàng)必須獲得包括波蘭盟友匈牙利—另一個(gè)被歐洲議會(huì)以打壓公民社會(huì)為由，在今年4月建議啟動(dòng)《里斯本條約》第七條予以警告的國家—在內(nèi)的歐洲理事會(huì)代表的4/5，即22個(gè)成員國元首的通過。而目前來看，波匈兩國離在政治上被制裁的日子尚遠(yuǎn)。

說到底，歐盟并沒有將兩國“逐出”的選項(xiàng)，但華沙和布達(dá)佩斯亦沒有任何立場去脫歐。這主要因?yàn)椋翊馔?quán)政府的管治合法性，往往反映在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上，而正是此因素令波、匈兩國政府都不可能切斷和歐盟的紐帶。

在PiS上臺(tái)之前，波蘭曾被視為東歐集團(tuán)在歐盟內(nèi)的楷模。作為成員國中少數(shù)快速走出歐債危機(jī)，自2010年開始維持增長的國家，波蘭一步步地利用了歐盟單一市場機(jī)制，以及同周邊國家貿(mào)易的優(yōu)勢(shì)，仿效德國模式加強(qiáng)出口，在東歐地區(qū)建立起某種領(lǐng)導(dǎo)地位。波蘭在全球價(jià)值鏈中的出口增加值，僅僅13%來自歐盟以外國家。換句話說，歐盟單一市場帶來的紅利，是PiS主席兼創(chuàng)始人雅羅斯瓦夫·卡欽斯基聲稱波蘭“付得起（改革）代價(jià)”之底氣的由來。

已經(jīng)被青民盟掌握達(dá)7年之久的匈牙利，相比波蘭更“進(jìn)取”，不僅同樣地利用歐盟帶來的機(jī)遇，其總理歐爾班的寡頭伙伴，更是在六成由歐盟結(jié)構(gòu)基金支付的政府基建合約上大快朵頤。這種以經(jīng)濟(jì)甜頭和民族主義情緒鼓動(dòng)選民投票，另一方面侵害公民社會(huì)以及司法獨(dú)立、滋潤黨羽的伎倆，正是新世紀(jì)歐洲民粹政治經(jīng)濟(jì)模型的核心。

目前，波匈兩國是歐盟基金第一和第四大獲益國家，再加上兩國本身對(duì)于單一市場的依賴，經(jīng)濟(jì)上和歐盟的紐帶無可根絕，“聰明”的波蘭PiS和匈牙利青民盟政府也自是心知肚明。

至于政治上藉強(qiáng)人挑戰(zhàn)組織權(quán)威，在歐盟史上也不是沒有過。1966年，認(rèn)為剛誕生的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（歐盟前身）權(quán)力過大，威脅到法國所獲農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的戴高樂將軍，杯葛所有歐共體會(huì)議將近一年，最后憑借其戰(zhàn)后歐洲大國的身份得到了歐洲其他國家的讓步，即所謂“盧森堡協(xié)議”。該協(xié)議規(guī)定歐洲市場整合的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)理權(quán)由成員國間制定，而非由超國家組織負(fù)責(zé)。

但是，這種博弈的長遠(yuǎn)得益是屬于歐盟整體，而非單一國家的。當(dāng)時(shí)法國的短期得益，依賴于其他國家在盟內(nèi)的合作，這反而維護(hù)了歐共體本身。盧森堡協(xié)議之后，歐盟引入了將成員國人口加入投票決定考慮因素的“有效多數(shù)表決制”；歐洲議會(huì)在《里斯本條約》后又獲得批準(zhǔn)法案的實(shí)權(quán)，這些都讓成員國“提案脫離歐盟”的成本無限地超過得益。

雖然波蘭和匈牙利目前有恃無恐，但兩國脫歐乃至觸發(fā)骨牌效應(yīng)引致歐盟解體的可能性，幾乎不存在。面對(duì)下一個(gè)歐盟七年財(cái)政預(yù)算（2021-2027）的談判前景，患得患失的應(yīng)該是華沙和布達(dá)佩斯當(dāng)局，而非法德等預(yù)算凈支出國。

民粹威權(quán)政府的管治合法性往往反映在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上，而正是此因素令波、匈政府都不可能切斷和歐盟的紐帶。

歐盟治或亂的核心因素

難民政策的分歧和民粹政治，都無法撼動(dòng)歐盟的根基，但是再一次的歐元區(qū)危機(jī)卻會(huì)。

使用歐元，可以說是歐盟成員國加入歐洲整合進(jìn)程最大的里程碑；使用共同貨幣，是讓歐元區(qū)國民個(gè)人福祉，由退休金到個(gè)人投資永久性地以匯價(jià)捆綁在一起的大錨。選民對(duì)于脫離歐元區(qū)的利益權(quán)衡，先在法國阻絕了勒龐和梅朗雄的總統(tǒng)之路，后在意大利堵住了民粹政黨們號(hào)召脫歐之門。

不過，目前歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)的回暖和穩(wěn)定，是建立在歐洲央行幾乎無限的資源所支持的量化寬松政策上的，歐元區(qū)本質(zhì)的南北分野仍舊存在，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的改革依然遲遲未見落實(shí)。原本，6月的歐盟峰會(huì)是討論法德之間已談妥的《梅塞堡宣言》、商議歐元區(qū)共同預(yù)算，以及將“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”擴(kuò)寬到一個(gè)類似國際貨幣基金組織的救市機(jī)制的場合，但難民問題引起的聲浪卻將這個(gè)議題蓋過了。

就設(shè)立歐元區(qū)共同預(yù)算而言，操作的政治風(fēng)險(xiǎn)就很高，之前法國總統(tǒng)馬克龍花費(fèi)良久才說服德國同意。何況，盡管歐債危機(jī)將歐元區(qū)的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)曝光，但要說服北歐選民在歐盟整體預(yù)算即將從全歐盟GDP的1%增加到1.3%之外，再以共同預(yù)算分擔(dān)南歐國家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中間的博弈恐會(huì)極耗歐盟心神。

歐洲央行的量化寬松計(jì)劃將在今年底結(jié)束，過去幾年改革未如理想的歐元區(qū)國家（譬如意大利）一旦再次出現(xiàn)突發(fā)性的債務(wù)危機(jī)，歐盟團(tuán)結(jié)的根基將無可避免地受到影響。換言之，雖然歐盟共同資源暫時(shí)保障了歐元的穩(wěn)定性，但結(jié)構(gòu)性改革緩慢的歐元區(qū)，并無任何自滿的本錢。

通過應(yīng)對(duì)2008年以來多個(gè)共同的危機(jī)，歐盟架構(gòu)本身的權(quán)力，隨著各成員國使用歐盟平臺(tái)去與鄰居協(xié)調(diào)的頻率愈發(fā)頻密而壯大。歐洲整合超過70年的進(jìn)程，讓各國在經(jīng)濟(jì)上的紐帶無可割裂，亦讓根植于歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)的共同決策機(jī)制隨之成長。但是，正如歐元潛在風(fēng)險(xiǎn)所揭示的，只要?dú)W盟各國依然對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移有保留，歐盟就仍是一個(gè)半成品。