深化國庫集中支付制度改革的思考

梁開勇

一、改革的主要做法和成效

一是加強組織領導，制定方案。2009年成立了由縣長任組長的國庫集中支付改革領導小組，設立了國庫集中支付改革領導機構，為改革提供有力保障。本著便于規范操作，便于監督管理，便于單位用款，便于穩步推進等原則，依據《汶上縣財政國庫管理制度改革實施方案》，先后制定下發《汶上縣財政國庫管理制度改革資金支付管理辦法》、《汶上縣財政國庫集中支付制度改革會計核算辦法》、《汶上縣國庫集中支付制度改革銀行清算辦法》等配套改革文件。

二是依法采購，構建平臺。按照“公開、公平、公正”的原則，進行了硬件設備采購，擇優選擇了代理銀行，搭建了國庫集中支付管理信息計算機硬件網絡系統，實現了人行國庫、代理銀行、國庫集中支付中心、財政局內部科室、預算單位的計算機聯網。

三是明確責任，強化培訓。印發了《汶上縣縣級國庫管理制度改革資金支付工作規程》，明確了汶上縣財政局各科室工作職責。對參與改革的財政局職能科室、預算單位、代理銀行、人行國庫等相關部門的業務人員集中進行崗前培訓。為全面實施改革打下了良好基礎。

四是總體規劃，分步實施。2009年汶上縣首先將納入會計集中核算的所有單位納入集中支付改革范圍，2011年7月份又將物貿公司、縣聯社、縣糧食局、縣總工會等原未納入集中支付改革的單位納入集中支付范圍，縣直129個預算單位全部納入集中支付改革范圍。與義務教育特設專戶所在銀行實現聯網，義務教育特設專戶資金上線運行，2012年全面完成會計集中核算向國庫集中支付轉歸工作、2014年全面實施鄉鎮國庫集中支付改革，實現了“橫向到邊，縱向到底”的改革目標。通過改革，實現了資金集中支付、賬戶集中管理，財政資金的運行步入了網絡化、集中化和規范化的軌道，取得了顯著成效。國庫集中支付范圍不斷擴大，截止2018年8月，納入國庫集中支付的單位129個，鎮街16個，實現了縣、鄉單位全覆蓋；國庫集中支付系統辦理支付業務筆數逐年提高，2017年共辦理支付業務36602筆，同比增長8.4%，比2012年增加了7.75倍；國庫集中支付資金逐年增加，2017共支付資金年502793萬元，同比增長4.5%，比2012年增加了3倍。

二、當前存在的主要問題

(一)預算編制不科學不細化不規范

國庫集中支付是對預算具體執行的管理，預算編制是源頭，國庫集中運行質量和效率取決于對新《預算法》的執行力度，依賴于預算編制的科學化、精細化和規范化。一是預算編制不科學。預算編制內容過于簡單，范圍不完整，部分收入未完全納入預算，資金使用透明度不高。二是預算編制不精細。項目支出預算粗放，部分資金沒有細化到實體項目，導致預算編制與預算執行脫節。三是預算約束剛性不強。預算編制缺乏預見性，實際執行中調整預算較多，指標和實際支出內容不能做到對應，擠占、混用現象時有發生。

(二)業務量增加導致人員配置不足

改革后，國庫集中支付業務系統單獨設置，資金支出管理鏈條拉長，原來一筆資金可以撥付的要分解為若干筆資金支出核算，原來一個環節支出的資金，要經過幾個環節，支出流程較以前嚴密和繁項，工作任務更加繁重。按照一級財政實施改革模式需要在財政部門設置預算、審核、支付、會計崗位，按照不相容崗位分離原則至少需要3個人操作業務，對人員的數量和業務水平要求較高。全縣各單位財政工作人手不足，人員結構老化，不適應改革的要求。多個系統用戶名一人操作現象時有發生，影響了財政資金支付的安全性。

(三)風控機制和制度建設相對滯后

目前，國庫集中支付的制度、管理模式、業務操作手段等還在不斷完善和變化，國庫集中支付工作的其他參與各方尚未建立成熟完善的內控制度和執行標準。財政支付審核的附件要求、報送流程、支付信息變更程序等，還沒有形成統一的審核標準，業務規范以及系統的制度體系，預算單位的財務管理水平較低，從而導致國庫集中支付存在一定的資金運行風險。

(四)監督管理機制還不健全

財政、審計、監察、代理銀行等部門的協作機制尚未形成，還不能利用國庫集中支付系統提供的信息開展多部門聯合監管。財政部門對于預算單位集中支付特別是授權支付業務的真實性、難以核實，監督重點基本上在事后監督，事前，事中監督機制還不健全。代理銀行執行集中支付業務的合法性、規范性主要依賴其內部監管，沒有定致期對代理銀行和預算單位支付情況進行實地檢查，監督手段和力度不強。

三、深化改革的建議

（一）統籌推進相關領域改革

一是推進預算管理改革。按照新《預算法》的要求，加強部門預算編制管理，進一步細化編制，構建預算標準定額體系，避免“打捆項目”，做以實基本支出預算，細化項目支出預算，編制全級口徑預算，提高預算編制的完整性、準確性、規范性。嚴肅預算執行，增強預算約束力，降低預算編制的隨意性，減少超預算、資金來源的調整等由于預算調整所導致的后續集中支付中的調整。二是推廣公務卡制度改革。在公務支出中逐步以公務卡支付代替現金支付，切實減少預算單位現金使用量，降低財政資金運行風險。

(二)深化財政信息化建設

一是推進財政大平臺和核心業務系統的優化升級。對預算編制、指標管理、集中支付、非稅收入等信息進行有效整合，構建流程通暢、有機銜接、信息共享的一體化管理系統。二是健全管理制度。健全國庫集中支付業務系統運行、維護管理、定期檢查、主要資料保管、重要事項備案制度，保證集中支付系統網絡安全。三是適時實施國庫集中支付電子化管理。實現紙制單據向電子憑證的轉換，降低行政運行成本，進一步提管高財政資金支付的效率、透明度和安全性。

（三）優化國庫集中支付業務流轉程序

進一步優化國庫集中支付業務流程，對支付用款申請、支付額度下達、資金支付憑證傳遞、會計核算等環節科學定位。財政內部之間，進一步精簡上下游業務環節，減少不必要的審批手續；財政與單位之間，進一步精簡單位申請審核程序，減少審核附件，提高業務流轉時效。

(四)健全國庫集中支付管控機制

一是健全崗位設置和人員配備。進一步理順機構職能、充實人員、穩定隊伍。健全崗位考評、輪崗制約機制，形成有效的內部制衡機制。二是健全外部監控機制。完善財政部門、預算單位、代理銀行之間資金申請、支付、清算、對賬環節的內控管理制度，形成“環環相扣、相互制衡、有始有終”的內控機制。三是完善內部控制操作規程。進一步健全資金管理、支付憑證專人管理、銀行單據簽收傳遞、撥款印鑒分人分印保管、大額支付批報、代理銀行及財政內部對賬管理等制度。四是強化財政監管體系建設。建立國庫集中支付動態監控體系，重點監管資金支付超時、單位內部轉款、提現超額等行為，通過對資金撥付所有環節流量、流向等實行完整監控，前移監控關口，不斷拓展監控重點，提前預警，跟蹤查處，最大限度地保障資金安全。