讓大城市群吸納更多外來人口

□民進中央

2017年全國兩會，民進中央提交《關于讓大城市群吸納更多外來人口的提案》，得到國家發改委的答復。答復中表示，將配合公安部，督促指導各地緊密結合本地實際，加快戶籍制度改革；將會同有關部門，繼續做好跨省級行政區域城市群規劃編制工作，指導地方編制其他城市群規劃；將配合國土資源部，對土地利用高效、人口流入多、經濟發展快的地區和大中小城市，按“應保盡保”的原則安排用地。

我國目前仍處在城市化快速發展時期，雖然按常住人口計算的2015年城市化水平已達到56.1%，但按戶籍人口計算的城市化率只有39.9%。推進以人為本的新型城市化，特別是加快農民工和“鎮民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20～30年中保持我國經濟社會持續穩定發展的重大戰略任務。

一、優先發展大城市群的理由

第一，大城市群具有更大的聚集效應和規模效應。經濟活動、公共服務等成本會因為城市規模的擴大而攤薄，聚集在大城市群中的個人、企事業單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。從土地（耕地）節約的角度看，農村居民點（自然村）－建制鎮－小城市（含縣城）－中等城市－大城市－特大城市－超大城市，人均用地面積依次減少。從控制污染的角度，大城市群在創造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市和城鎮。而且，由于規模經濟效應，大城市群降低單位污染的成本也遠低于中小城市和城鎮。從解決就業問題來看，特大和超大城市更能為外來人口提供就業機會。由于第二產業特別是第三產業的發展主要依托大城市群，大城市群遠比中小城市和城鎮更能為農村轉移人口提供更多的就業機會。

第二，與國際相比，我國特大和超大城市數量明顯偏少。基于城市規模分布的齊普夫法則（也稱位序-規模法則）的研究發現，由于改革開放以來我國大城市人口比重逐漸提高，城市規模分布正朝著合理化的方向發展，但大城市數量仍然偏少。考慮到我國總人口規模巨大，而國外人口因國家眾多而分割，我國1000萬人以上的城市數量應達10個以上。

第三，在城市化中后期，人口向大城市群集聚是普遍國際現象。大城市群理應繼續大力吸納農業轉移人口，為全國的新型城市化戰略作出貢獻。

第四，從人口密度和經濟承載力看，我國大城市群仍有較大發展空間。以人口規模計，北京都市區、上海市分別為3535人/平方公里、2583人/平方公里，明顯低于其他都市區4000～5300人/平方公里的水平。從經濟承載力看，全球大多數城市的經濟份額占比與人口份額占比的比值多處于1.0～1.4區間，而北京、上海均高達2以上，意味著將引致外來人口不斷凈流入。

二、新型城市化要以大城市群為依托

第一，國家相關總體規劃要求以城市群的形態推進新型城市化。《全國主體功能區規劃》和《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》都強調以城市群的形態推進我國的城市化。《“十三五”規劃綱要》進一步明確，要優化提升東部地區城市群，培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。從2015年開始，我國啟動了城市群規劃編制工作，經國務院批復同意，目前已印發了長江中游、哈長、成渝和長三角等4個城市群發展規劃，北部灣和中原城市群發展規劃也已編制完成。2016年11月，國家發展改革委辦公廳印發了《關于加快城市群規劃編制工作的通知》（發改辦規劃［2016］2526號），明確了其余12個城市群規劃編制工作安排。

第二，提高大城市群人口承載力。在區域進行合理功能定位的基礎上，形成“政府調控產業，市場選擇崗位，個人決定去留”的人口間接調控機制。進一步優化空間格局，提升城市管理水平，提高大城市群的人口承載力。

第三，應根據常住人口增長分配新增城市建設用地指標。2006—2014年，20萬人以下城市城區常住人口減少4%，但建成區面積卻增長了21%；與此同時，1000萬人以上城市的土地供應明顯偏少。2014年2月，國土資源部在《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》中要求，“重點控制東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規模，對耕地后備資源不足的地區相應減少建設占用耕地指標……嚴格審核城市建設用地，除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地”。在過去一輪房價上漲中，北京、上海、深圳等一線城市，南京、蘇州、合肥等二線城市房價大幅上漲，顯然不是偶然的。為此，應按照2016年12月中央經濟工作會議精神，落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標：房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展。