讓失地農民老有所依

全國政協常委、民進河南省委會主委張震宇在全國政協十二屆五次會議上，提交《關于農村城鎮化進程中失地農民社會保障問題的建議》的提案，被人力資源和社會保障部定為重點提案，由該部農村社會保險司負責辦理。農村社會保險司非常重視此提案的辦理，經商衛生計生委、財政部、國土資源部的意見，并征求了部內就業促進司、職業能力建設司、醫療保險司意見后，形成了初步辦理意見。2017年8月11日，赴河南就提案進行當面答復，進一步溝通協商、征求意見。

2017年8月11日下午，人社部農村社會保險司副司長董英申一行三人，赴河南省科技廳召開答復座談會，與張震宇及河南民進的有關專家學者進行座談交流，協商溝通。座談交流會上，董英申從做好被征地農民補償安置工作，解決被征地農民就業培訓問題和養老、醫療等社會保障問題五個方面分別介紹有關政策實施、工作進展情況以及下一步工作打算。民進河南省委會委員孟霞，民進河南省委會參政議政委員會副主任黃琨，民進會員許諾、陳麗萍分別就提案的答復提出意見建議。

【提 案】

關于農村城鎮化進程中失地農民社會保障問題的建議

張震宇

隨著農地非農化范圍的逐步擴大，我國越來越多的農民將自發或被動地從土地上剝離出來，因失去賴以生存的土地而成為“失地農民”。他們因受教育程度不高，醫療、養老保障水平低，生活來源缺乏等因素逐漸成為新的社會問題群體，因此亟待為失地農民建立安全有效的社會保障制度。

一、我國目前現行失地農民社會保障存在的問題

對農民來講，土地是養家糊口，養老就醫的主要經濟來源。現行的農村社會保障制度體系發展相對滯后，未充分考慮社會保障對土地的替代作用及與城鎮社會保障制度的銜接。對于被征地拆遷的農村地區，現行社會保障主要有以下幾方面的缺失：

（一）農村社會保障水平較低。長期以來，農民的養老、醫療等社會保障主要來自土地保障和家庭保障，種糧收入是目前我國農村社會保障的主要經濟來源。失地農民家庭主要依靠征地補償款維持生計和養老，一旦補償款用完，他們的養老、就醫問題就會受到很大的挑戰。目前政府主導的“新農保”及“新農合”的保障標準相對較低，滿足不了地處城郊的失地農民需求。對于征地拆遷地區，政府在計算補償款時，對失地農民的就業、養老、醫療等社會保障方面的補償，以一次性支付的方式，給予農民相應的資金或房產。但是受周圍環境、養老觀念、生活方式等因素影響，失地農民領到補償款后自己繳費參加商業醫療、養老保險的寥寥無幾。隨著農村老齡化危機，失地農民中的留守老年人的養老、醫療得不到應有的保障，給村集體和鄉鎮政府帶來較大壓力。

（二）就業保障渠道窄。農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位。失地農民在向非農就業轉移過程中，由于自身文化素質和勞動技能較低，在工作競爭中處于劣勢，除少數人能利用城鎮化發展帶來的商機從事個體經營和打工外，大多數人難以找到新的就業機會。

（三）養老保障模式單一。家庭養老是我國農村的重要養老保障方式之一。失地農民由于再就業和家庭收入等方面不穩定，依托家庭養老的保障模式受到了較大沖擊。失地農民的子女通常自身基本生活也難以保障，無力承擔父母養老的責任，家庭養老的功能嚴重弱化。政府作為家庭養老的補充，在農村地區較為普遍的是對納入“五保”范圍的低保老人，以集體經濟為基礎向農民提供養老保障。但是目前能夠享受到“五保”制度的農村老年人還為數不多，為農村“五保戶”提供的養老場所設施還不夠完善。

（四）醫療保障不能滿足現實需求。

隨著“新農合”的普及，失地農民也都享受到了切實的醫療福利。但是因地處城市近郊，雖然享受了較先進的醫療水平，但是新農合的報銷比例不高，與城鎮職工相比，老鄉們還是感到“生不起病，住不起院”。失地農民因傳統生活方式影響，風險防御意識與社會互助意識較弱，對政策及政府的信任度不高，自己拿錢參加其他類型醫療保障的比例非常低。

二、我國建立失地農民社會保障體系的建議

隨著國家新型化農村的發展，建立符合現實需求的社會保障體系成為保障失地農民基本生活、維護社會穩定、促進經濟發展的一個重要手段。

（一）建立合理的征地補償金支付方式。改變過去單一征地補償方式，轉由專門的機構監管，把征地補償金由一次性支付轉為分期、分類支付，由單一的貨幣補償轉為養老、醫療保險、就業、生活補助相統一的補助方式，實現補償金的效益長久化、最大化。根據不同需求，建立滿退休年齡的失地農民的最低生活保障制度，對城市郊區的失地農民納入城鎮基本養老、醫療保障范圍，從根本上解決失地農民社會保障的缺失問題，縮小失地農民與城鎮居民間的福利差異，增進公平。

（二）建立失地農民的“雙保”模式。可資借鑒的案例：2015年須水鎮所有居民均由農業戶籍轉變為城鎮居民戶籍。隨著戶籍的轉變，2016年起，村民們可以參加“雙保”，即參保人員既參加城鎮醫療、養老等社會保險，又參加農村合作醫療、“五保”制度等。據了解，這種做法是江浙地區對失地農民社會保障制度探索的先進經驗，能夠增強現行城鎮與農村社會保障制度的銜接性、相容性。對城市近郊或經濟水平較高的農村，實行“雙保”模式確實能夠有效解決失地農民面臨的社會保障問題。

（三）設立失地農民社會保障專項基金。目前，一些省市明確規定了落實被征地農民社會保障安置措施，要求各地按規定標準預存被征地農民社會保障資金，實行專賬核算。設立失地農民社會保障基金是目前認可程度較高的做法，但是保障基金的資金來源及監管問題是各方爭議的關鍵。盡快建立保障基金，明確資金來源和監管部門，維護被征地農民的合法權益，是當前政府有關部門亟需考慮和解決的問題。

（四）建立失地農民補充醫療保險制度，鼓勵農民參加補充醫療保險。基本醫療保險制度的目的是實現對參保對象的基本保障，存在報銷比例低、報銷范圍有限的局限性，建議參照企業補充醫療保險的制度設計，以村為單位建立失地農民補充醫療保險，對基本醫療保險制度支付的待遇以外，由農民個人負擔的醫藥費用予以適當補助，減輕參保農民的醫療費負擔。

（五）給予參加商業醫療保險的失地農民適當的保費補貼。鼓勵失地農民參加商業醫療保險，參加商業醫療保險是保證失地農民在身患重大疾病后保持原有生活質量不降低的有效方式，建議探索參保農民購買商業保險的補貼制度，以提高農民的積極性。

（六）建立失地農民就業培訓制度。解決失地農民生活保障及社會穩定的根本在于解決失地農民的再就業問題，失地農民文化素質普遍不高，缺乏專業技能，這成了廣大失地農民在失去土地后難以再就業的主要原因，因此政府應當加大資金和政策的支持，根據當地勞動力市場的需求特點，面對失地農民舉辦免費的勞動技能培訓，以提高其就業競爭力。