基層行政事業單位內部控制之我見

劉 娜

近年來，我國行政事業單位一直在深化體制改革，積極轉變政府職能，提高工作效率，全面推進內部控制建設是其中一項重要任務，因此，內部控制成為了學術界和實務界研究和實踐的焦點。2012年財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，標志著我國行政事業單位的內部控制系統工程正式啟動。2015年財政部印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，2017年印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，表明行政事業單位內部控制的頂層設計已經逐步完善。但是筆者在參與財務檢查中發現，基層行政事業單位在實施內部控制工作中仍然存在諸多問題，如何對癥下藥完善內控工作已經迫在眉睫。

一、基層行政事業單位內部控制工作中存在的問題

（一）內控意識淡薄。很多基層單位處于被動接受內控建設工作任務的狀態，實施過程中主要依靠上級主管部門的推動和本單位財物部門的落實，各單位還未充分認識到內控工作的重要性，特別是單位負責人內控意識淡薄，認為內控就是上級主管部門對本單位的財務檢查，是財務部門的事。這樣的認知直接導致本單位內控工作無法全面系統深入的開展。

（二）會計基礎工作不規范。有效的內部控制要從健全的會計基礎工作開始，某些基層單位忽視了會計基礎工作規范化的作用，會計基礎工作不規范的問題時有發生。一是原始憑證管理不規范。如發票內容不全，甚至沒有收款單位蓋章；大額支出沒有明細；經濟事項只有領導簽字，沒有經辦驗收人員簽字。二是賬務處理不規范，支出款項長期掛往來款，逃避支出審查。三是固定資產管理混亂，賬實不符，甚至沒有固定資產明細賬，固有資產流失風險較大。

（三）內控體系不健全。內部控制體系不健全主要體現在以下幾個方面：一是內控體系照本宣科、照搬其他單位的做法，沒有按照內控建設工作要求，認真梳理本單位業務流程，查找風險點和薄弱環節，有針對性的制定防控措施。二是風險評估機制缺失。風險評估是內控工作流程中的重要環節之一。行政事業單位是公共權力的執杖者，面臨公共權力私有化引發的廉政風險，但目前大多基層行政事業單位沒有建立風險評估機制。三是內控報告機制尚未完全建立。報告機制是溝通結果、改進管控效果的重要途徑，《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的發布，推動了單位內控報告機制的建立，但是從政策傳遞到基層到基層完善報告制度，確保信息準確、全面、可用，還需要一個過程。

（四）預算體制不完善。單位內控工作應以預算為主線，以資金管控為核心，但很多基層單位預算體制不完善，且預算的執行和內部控制完全分離，內部控制流于形式。一是預算追加項目較多，預算約束力差。二是預算沒有在單位內部按組織體系進行細化，預算的編制和執行都是財務部門的事，支出仍然是“實報實銷”。三是預算編制缺乏規劃，項目合理性有待提高，給預算執行和內控帶來難度。四是內控沒有和預算執行有效結合，導致內控流于形式，“形似而實不至”。

（五）人員配備不足。內部控制的主要工作是針對行政事業單位的經濟活動進行風險識別和評估，制定出合理的風險應對措施，并推進實施。這是一項系統工程，對從業人員的職業素養要求比較高。但目前，行政事業單位普遍存在混崗現象。特別是基層單位，人員少，工作量大，內控人員職位主要由財務人員兼任，影響了內控工作的效果，難以實現內部控制體系的目標。

二、改進基層行政事業單位內部控制工作的建議

（一）強化內控意識，打造一把手工程。單位負責人是本單位內部控制建立健全和有效實施的第一責任人，強化單位負責人的內控意識能有效帶動單位全員參與，驅動內部控制有效運行。探索建立將單位內部控制建設實施情況納入單位領導干部經濟責任審計范疇，加強行政問責。加大內控體系相關知識宣傳，轉變輕視內控的舊理念，提升單位全員內控意識。

（二）規范會計基礎工作，發揮內控作用。會計基礎工作不規范制約了單位內控制度的建設和實施。因此，要提升單位內控水平，必須重視會計基礎規范化工作。規范會計基礎工作，需要財政部門加強對單位財務人員的業務指導，可將會計基礎規范化內容納入會計人員繼續教育范圍，加強培訓。財政部門要聯合審計等部門加強檢查，建立相應獎懲機制，倒逼單位提升會計基礎工作規范化水平。

（三）健全內控體系，推動單位內部控制建設。一是加強內部控制頂層設計，內控體系的設計必須依托本單位行政管理流程和業務流程，不能生搬硬套，基層單位要健全內控體系，首先要成立內控籌建領導小組，對內控的目標、流程、試運行和修正做好頂層設計，有效推動單位內控建設工作穩步實施。二是加強風險管理。建立風險評估體系，梳理單位的業務和審批流程，查找風險點，形成風險評估報告，提交單位負責人，落實風險防控措施。三是建立內控報告機制。大力落實《行政事業單位報告管理制度（試行）》，將單位的經濟活動至于陽光之下，接受單位內部和社會公眾的監督。同時建立內控報告內部溝通和傳遞機制，發現問題及時整改。

（四）完善部門預算，加強重點領域財務監管。從預算的編制時間、內容、程序和執行等多層次完善部門預算，強化預算的約束力。一是將預算編制的時點整體前移，留足時間對下一財年的預算項目進行合理規劃，為預算執行奠定良好基礎。二是將單位全部收支事項納入部門預算實施范圍，嚴格預算調整和追加程序，減少隨意性。三是將部門預算和內控相結合，結合單位內部各科室工作責任，嚴格預算責任考核機制。四是加強對重點項目預算和執行的監管，開展事中檢查和事后決算工作，做好預算績效考評，做到績效考評有據、考評結果有用。

（五）加強人才培養，打造優秀內控人員隊伍。行政事業單位應順應內控建設的要求，設立獨立于財務部門的專職內控部門，配齊工作人員。同時加大對內控人員的培訓力度，提高內控人員業務素質，打造一支政治素質過硬、業務水平過關的內控人員隊伍。為此建議上級財政部門聯合有關部門，分期分類對基層單位內控人員進行輪訓，開拓基層內控人員視野，增強本領。

三、結束語

綜上，全面推進行政事業單位內部控制建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的要求，也是單位提高公共服務效能和內部智力水平的需要。基層行政事業單位應該從實際出發，依法依規建立本單位內控體系，并在實踐中不斷修正，將內控系統建成完整的閉環，為我國社會主義事業的發展奠定基礎。