事業單位政府購買服務工作再探討

賴江濤

2016年12月，財政部、中編辦聯合下發《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜[2016]53號），正式拉開了政府購買服務實施的序幕。該意見不同于以往政策文件的宏觀性指導，對服務采購的具體實施作了明確的闡述，尤其明確過渡期前后不同的實施內容，操作性強，在財政管理體制內的行政、事業單位中產生了極大的反響。意見下發一年來，部分行政主管部門、事業單位實施了試點工作，實現了改革的穩步推進，同時，也積累了實施過程中的經驗問題，本文擬對此進行再探討。

一、政府購買服務的積極效果

（一）有利于加強對事業單位改革的認識

《意見》明確公益二類事業單位作為政府購買服務的承接者，亦明確這類事業單位今后業務和財務管理方式的轉變，即不再是簡單的財政撥款接受者，過渡期后將以社會人身份和其他單位共同參與服務采購的公開招標。其實質就是讓事業單位逐步退出財政直接供給體制，代之以憑自身實力直接向社會承接市場配置資源業務，是在經濟層面的對事業單位改革方向的引導，是事業單位發展道路的重大轉折。對主管部門而言，避免了體制內財政資金用于經營服務性業務的認知糾結，重新理順上下層機構的關系；對事業單位而言則從更高的角度看待自身機構的定位與發展，那些僅停留在有了政府購買服務項目，就多了事業收入、部門可以多發獎金了的想法是非常狹隘的。政府購買服務不僅是機遇，更是壓力，但又是大勢所趨，不以機構人員的愿意否為轉移，必須辯證地看待這一具有戰略意義的變革。事業單位應未雨綢繆，在過渡期利用好服務購買資金，充實硬件設施、加強培訓、強化成本管理，以充足的實力迎接過渡期后的挑戰。

（二）有利于提高機構管理效益

實施政府購買服務對事業單位的財務管理重點產生了改變。一方面服務購買資金落實到事業單位的事業收入，不再按財政資金的管理要求作專項性的成本內容，能夠全面彌補事業單位的成本包括人力、公用性消耗、資產性投入等，事業單位可以更靈活地使用這類資金；另一方面，由于初期的購買服務資金為原來的財政撥款轉化而來，實質上減少了事業單位原用于統籌使用的資金，該資金是否足以彌補單位完成項目的成本將成為機構關注的重點，項目的經濟效益、單位的成本管理因此提上日程，資金的管理重點也從原來的按時足額使用轉變為必須有效益地使用資金。過渡期后，必須面對能否以較其他機構更低的價格、更過硬的實力取得服務項目，這都需要事業單位及早在成本上下功夫，提高資金使用效益、提高自身能力。

二、實施中面對的問題

在一些單位試行實施過程中，存在一些問題，主要體現在：

（一）思想觀念不到位。

對于政府購買服務的意義，在事業單位和其行政主管部門仍有認知不到位現象存在。一些事業單位僅將服務購買當作一種業務收入來源，沒有意識到其實施的緊迫性，缺乏應對的總體規劃，沒有資金使用方向，補齊“短板”意識不足。行政主管部門有的則仍持觀望態度，沒有理解過渡期賦于事業單位和其主管部門的責任義務，貽誤實施的先機，有可能錯過事業單位充實自身的最后機會；個別主管部門則將服務購買當作權力體現，沒有從實際出發評估承接服務購買的機構，而是從個別喜好選擇承接機構，歪曲了服務購買的本質。

（二）實施重點不明確

對政府購買服務的推進沒有明確的規劃。主要體現在一些主管缺乏對項目內容的深入了解，沒有選取合適的項目作為試點，沒有按難易程度逐步推進。有的開始就局限于制定目錄表，項目內容明細到分類末端，購買內容碎片化；有的又缺乏大類邊界界定，項目范圍過于寬泛，有擴大化趨勢；有的甚至違反政府采購法等規定，以購買服務名義變相舉債融資，存在擴大購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇財政金融風險。

（三）缺乏配套支持措施

政府購買服務是系統性工程，需要設立全方位的政策措施予以保障。有的部門對此工作做得不足，政府購買服務、財政經費保障與機構編制管理協調約束機制不健全，信息公開制度未設立，績效考核內容未納入，督導檢查未到位，整體工作缺乏系統性，影響到政府實施效果。

三、實施建議措施

（一）堅持改革正確方向，研究政策，做好宣貫，實現觀念到位

實施政府購買服務是事業單位改革的重要一步，關系到事業單位改革成功與否，明確政府購買服務應當與事業單位改革相合，堅持費隨事轉，注重與事業單位改革、行業協會與行政主管部門脫鉤轉制改革、支持社會組織培育發展等政策相銜接。政府購買服務作為系統工程，政策制訂者、行政主管部門、購買承接方是這一工程的主體，各方應高度配合、上下通達，使改革措施發揮出效益，實現改革目標。政策制訂者應加大對政策的宣貫，組織必要的培訓，并適時作各階段調研總結，完善政策措施；行政主管部門應突破固有思維，以創新態度貫徹好政府購買服務工作，以實際措施助推事業單位改革，過渡期“扶一段路”，鼓勵事業單位堅定改革步伐；事業單位應以時不我待精神，大膽迎接挑戰，不等不靠，不斷強化自身，以充足的實力、全新的觀念融入市場配置資源業務。

（二）分步確認政府購買服務范圍，做到有的放矢

介于可納入政府購買服務的項目多，分類目前尚無一完全標準，主管部門應全面梳理承擔的社會管理和公共服務職能，理清事權，在準確把握公從需要和社會力量承接能力基礎上，將符合條件的社會管理和公共服務項目納入指導目錄，重點是有預算安排的基本公共服務項目，并采取分步走方式，由淺入深，先易后難逐步確定完善目錄表，明確政府購買服務的種類、性質和內容。對應當由政府提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬于政府職能范圍的服務項目，不列入指導目錄，不得將建設工程和非金融機構等提供的融資行為納入購買范圍。

主管部門應逐步開放公共服務市場，引導和鼓勵事業單位等社會力量參與公共服務提供，促進公共服務的社會化、專業化和發外文系。

（三）制訂配套措施，確保政策實施效果

一是要健全組織機構，形成政策統一領導、財政部門牽頭、主管部門協同、職能部門履職、監督部門保障的機制；二是健全制度體系。結合行業特點，區分購買服務內容，發揮行業組織和專業咨詢機構等專業機構優勢，綜合特價、工資稅費等因素，合理制定購買服務的標準和質量控制措施。加強合同管理，明確細化合同條款，制定有關競爭性評審、確定承接主體、績效評價等配套制度，并健全各單位內部管理制度，建立信息公開制度，按規定及時向社會公開，使工作有規可依、有制可循；三是改進事業單位經費保障政策，探索對具備條件單位的財政撥款方式逐步轉為政府購買服務支出，推動事業單位與主管部門理順關系和去行政化，建立財政經費保障和機構編制管理協調約束機制。四是落實好督導檢查，把政府購買服務納入政府責任目標考核體系，嚴格監督檢查和績效議價主體責任，制定政府購買服務風險管控和應急預案，加強督導考核，做到“花錢必問效、無效必問責”。

政府購買服務是推進事業單位改革走向縱深領域的重要舉措，只有建立全面系統的機制，從思想觀念至制度措施做好充分的準備，并不斷總結經驗，完善機制，方能保證政策達到預期效果。