基于城市居家養(yǎng)老模式升級的城市社區(qū)管理轉(zhuǎn)型探析

傅沂 中南大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授、區(qū)域發(fā)展與演化經(jīng)濟研究中心主任

眾所周知，由于我國城市社區(qū)管理長期受到體制的限制，無法有效地由“社區(qū)管理”向“社區(qū)運營”和“社區(qū)治理”的方向轉(zhuǎn)型。因此，尋找城市社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的突破口不僅要注重培育新興業(yè)態(tài)、模式，而且還要注重傳統(tǒng)業(yè)態(tài)、模式的轉(zhuǎn)型升級。作為城市社區(qū)中的典型傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，城市居家養(yǎng)老取得了一定的發(fā)展。但是，離全社會的需求還有比較大的差距，因此急需轉(zhuǎn)型升級。因此，培育城市居家養(yǎng)老新模式和新業(yè)態(tài)則為城市社區(qū)管理轉(zhuǎn)型提供了契機。

《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出，預(yù)計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。《規(guī)劃》要求建設(shè)“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的”多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。由此可以判斷，“以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老”未來仍然是我國養(yǎng)老服務(wù)的主要模式。因此，創(chuàng)新居家養(yǎng)老的新模式和新業(yè)態(tài)則成為未來我國養(yǎng)老體系建設(shè)的重點任務(wù)之一，也成為帶動社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的重要突破口。

城市社區(qū)管理問題凸顯

1.社區(qū)管理體制不順。多年來，我國社區(qū)管理一直沿用的是“區(qū)、街道、居委會”條塊分割的管理體制。這一體制在計劃經(jīng)濟體制下曾經(jīng)發(fā)揮過積極的作用，但隨著市場經(jīng)濟改革的不斷深入，這一體制的弊端則顯現(xiàn)出來。雖然，近年來我國社區(qū)管理體制改革進行了一些“社區(qū)治理方面”的嘗試，但是總體上仍然顯現(xiàn)出高度集權(quán)化、行政化的趨勢。社區(qū)居委會承擔(dān)了基礎(chǔ)政府下放的許多職責(zé)，越來越蛻化為基層政府及其下屬組織派出的“準(zhǔn)行政機構(gòu)”，這使得社區(qū)為居家養(yǎng)老提供高質(zhì)量的公共服務(wù)變得越來越困難。因此，若通過市場化的手段為社區(qū)居家養(yǎng)老提供高質(zhì)量的服務(wù)，可以倒逼社區(qū)管理進行轉(zhuǎn)型，積極探索新型的社區(qū)治理模式。未來，我國社區(qū)管理轉(zhuǎn)型必須要理順“區(qū)政府、街道辦事處和社區(qū)居委會三者的關(guān)系”。在一些以新建住宅為主體的社區(qū)，則要理順“區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會和物業(yè)公司四者之間的關(guān)系”。

2.專業(yè)化的人才匱乏，尤其是擅長社區(qū)運營方面的人才十分缺乏。由于社區(qū)管理體制的限制，社區(qū)工作人員大都是公務(wù)員的身份，對于社區(qū)運營的專業(yè)知識了解較少，平時也缺乏培訓(xùn)，進而導(dǎo)致社區(qū)運營方面的人才缺乏。另一方面，由于社區(qū)管理人才職業(yè)上升通道狹窄，缺乏應(yīng)有的職業(yè)激勵措施，因此也無法吸引和留住大學(xué)生等高層次人才，進一步加劇了這一問題的嚴峻性。因此，未來社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型需要提前進行人才儲備，才能保障轉(zhuǎn)型的順利進行。

3.：社區(qū)居民參與社區(qū)管理工作的積極性不高。由于社區(qū)管理體制過于行政化，導(dǎo)致居委會、業(yè)主委員會等組織無法有效地發(fā)揮作用，進而影響了社區(qū)居民參與社區(qū)管理工作的積極性，也影響了未來：“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)型。因此，如何發(fā)揮居民的積極性是未來社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)所在。

城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式急需轉(zhuǎn)型

由于受我國經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型大背景的影響，城市社區(qū)在我國養(yǎng)老服務(wù)中扮演著越來越重要的作用，成為居家養(yǎng)老的主要支撐力量。但是，隨著人民群眾生活水平的提高，城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式要面臨著較大的挑戰(zhàn)，急需轉(zhuǎn)型。具體來說，表現(xiàn)在以下幾方面：

1.高質(zhì)量服務(wù)的有效供給不足。由于我國現(xiàn)行的城市居家養(yǎng)老仍然主要是依托社區(qū)進行，但是由于社區(qū)管理體制的限制，社會力量參與居家養(yǎng)老的積極性不高，導(dǎo)致城市社區(qū)大都無法提供高質(zhì)量的、個性化的養(yǎng)老服務(wù)。據(jù)相關(guān)研究顯示：老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有較高的需求。其中，上門看病的需求最高；其次是法律援助、老年人服務(wù)熱線、康復(fù)治療和上門護理，而幫助日常購物、陪同看病和聊天解悶的需求則相對較低。由于老年人是異質(zhì)性大于同質(zhì)性的群體，不能用標(biāo)準(zhǔn)化的思維來提供養(yǎng)老服務(wù)。因此，必須要創(chuàng)新體制機制，激發(fā)各類機構(gòu)參與城市社區(qū)居家養(yǎng)老的積極性，真正為老年人提供個性化、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

2.政策扶持缺乏針對性。當(dāng)前，我國對于城市社區(qū)居家養(yǎng)老的政策扶持大都還是以資金補貼的方式進行，并沒有抓住城市社區(qū)居家養(yǎng)老最需要政策支持的關(guān)鍵點。通過筆者的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)真正能夠提供高質(zhì)量、個性化城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供應(yīng)主體往往都是民營養(yǎng)老機構(gòu)。它們往往最看重的不是能夠給多少補貼，而是希望政府能夠提供公平競爭的環(huán)境，能夠和公立機構(gòu)進行公平競爭，差異性地提供居家養(yǎng)老服務(wù)。因此，未來政府扶持城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的重點應(yīng)該是聚焦如何營造公平的競爭環(huán)境方面，而不是簡單的補貼。

3.缺乏基本的造血功能。由于社區(qū)管理本身的公益性，導(dǎo)致城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公益屬性較為明顯。但是通過梳理發(fā)達國家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗時，筆者發(fā)現(xiàn)做的好的模式大都是能夠很好地平衡“公益性”和“商業(yè)性”，使得二者相輔相成，相互促進。因此，未來如何培育能夠具有有效“造血功能”市場主體的機構(gòu)則成為城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵。

城市居家養(yǎng)老模式升級引導(dǎo)城市社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的路徑

借鑒西方國家城市居家養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，結(jié)合我國居家養(yǎng)老的現(xiàn)實情況，我國城市居家養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型大致有以下關(guān)鍵點值得注意：

1.鼓勵不同的機構(gòu)積極參與到城市社區(qū)居家養(yǎng)老的市場中來，為它們營造良好的公平競爭環(huán)境。第一，加快居家養(yǎng)老國家標(biāo)準(zhǔn)的起草編制工作，不斷提升行業(yè)的整體服務(wù)水平；第二，加快居家養(yǎng)老國家法律法規(guī)的起草工作，為規(guī)范市場競爭秩序提供支撐；第三，各級政府應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的實際，制定相應(yīng)的扶持政策，促進行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。扶持政策應(yīng)該重點考慮設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP、激勵機制設(shè)計等方面。

2.不斷發(fā)展壯大市場主體，探討成熟的商業(yè)模式，提升行業(yè)的吸引力。近年來，越來越多的機構(gòu)參與到我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老商業(yè)模式探索中來，涌現(xiàn)出一批有代表性的案例。比較典型的有：北京市西城區(qū)儆堂集養(yǎng)老服務(wù)（北京）有限公司通過打造居家服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老駐站、街道養(yǎng)老照料中心的三層養(yǎng)老服務(wù)循環(huán)體系，實現(xiàn)了各種服務(wù)資源的有機整合，滿足了老年人養(yǎng)老的多樣化和個性化需求；四川省瀘州市“小螞蟻”居家養(yǎng)老服務(wù)中心以“一碗湯距離”的工作思路為指引，注重信息化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，狠抓服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)了連鎖化、品牌化、規(guī)模化發(fā)展；重慶市巴南區(qū)花溪街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心著力打造日間照料、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老“三結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)模式，實現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢互補，惠及了周邊老年人；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團五家渠市軍墾路街道老年人日間照料中心通過公建民營方式管理運營，以“老年人幸福驛站”為依托、以“銀齡小飯桌工程”為基礎(chǔ)、以“長期照護托老站”為支撐、以“智慧養(yǎng)老”信息化為引領(lǐng)提供多種養(yǎng)老服務(wù)，提高了國有資產(chǎn)的使用效率，實現(xiàn)了日間照料中心的自我“造血”。

3.引入“智慧養(yǎng)老”、“共享養(yǎng)老”的理念，培育城市居家養(yǎng)老的新興業(yè)態(tài)。《規(guī)劃》指出，實施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程。支持社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、社會組織和企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，開發(fā)應(yīng)用智能終端和居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)智慧平臺、信息系統(tǒng)、APP應(yīng)用、微信公眾號等，重點拓展遠程提醒和控制、自動報警和處置、動態(tài)監(jiān)測和記錄等功能，規(guī)范數(shù)據(jù)接口，建設(shè)虛擬養(yǎng)老院。同時，還可以借鑒國外“共享養(yǎng)老”的經(jīng)驗，積極在旅游地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)等業(yè)態(tài)中積極開展“共享養(yǎng)老”的試點。

結(jié)合上述三個關(guān)鍵點，筆者認為城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型可以從以下幾方面來引導(dǎo)城市社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型：

1.鼓勵不同的機構(gòu)參與到城市社區(qū)養(yǎng)老市場中來，不斷壯大市場主體，可以為“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)型提供全方位的保障。首先，不同的機構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老市場，可以對傳統(tǒng)的社區(qū)“網(wǎng)格化”管理理念產(chǎn)生沖擊，進而為我國社區(qū)管理體制由“網(wǎng)格化管理”向“網(wǎng)絡(luò)化治理”的轉(zhuǎn)型提供突破口。雖然“網(wǎng)格化管理”對過去我國社區(qū)管理的創(chuàng)新起到過積極的作用，使得社區(qū)服務(wù)工作更加精細化。但是，權(quán)責(zé)邊界不清、體制機制難以長期合法化的問題仍然困擾著日常的管理工作中。“網(wǎng)絡(luò)化”治理則不同，它更加強調(diào)多元主體共同參與到“社區(qū)治理”的工作中來，突出“平等、互利、扁平和開放”的特征。因此，壯大城市社區(qū)養(yǎng)老市場的主體，就是強調(diào)更多不同類型的主體從“居家養(yǎng)老”這一突破口，廣泛參與到“社區(qū)治理”中來；其次，不同的機構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老市場，可以為未來社區(qū)的有效運營儲備專業(yè)人才。正如前文所說，人才的匱乏是制約社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的主要障礙。但是，憑借現(xiàn)有的體制來解決這一問題很困難，而城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人才引入則有效緩解了社區(qū)運營人才的不足，他們具備的運營能力則能夠有效彌補了現(xiàn)有社區(qū)管理人才的短板，為將來的“社區(qū)治理”提供了必要的人才儲備。最后，不同的機構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老市場，可以拓寬社區(qū)管理的融資渠道，為提升社區(qū)管理水平提高支撐。當(dāng)前，我國城市社區(qū)管理的運轉(zhuǎn)資金還主要靠政府行政撥款維持，而引入了相關(guān)城市社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)之后，一方面可以增強社區(qū)運營的整體盈利能力，增強社區(qū)運營自身的造血功能；另一方面，這些結(jié)構(gòu)在居家養(yǎng)老中的盈利也可以用來投入到社區(qū)運營中來，從而進一步拓寬了其融資渠道。

2.城市社區(qū)居家養(yǎng)老市場商業(yè)模式的探索可以為未來社區(qū)運營模式的探索提供支撐。我們知道，“社區(qū)治理”的關(guān)鍵在于“社區(qū)運營”，而社區(qū)運營就是要通過盤活社區(qū)的相關(guān)配套設(shè)施來實現(xiàn)自我造血，其中社區(qū)居家養(yǎng)老方面的高質(zhì)量需求則為社區(qū)運營提供了盈利的方向。因此，城市社區(qū)居家養(yǎng)老商業(yè)模式的探索是“社區(qū)運營”盈利的重要突破口。

3.智慧養(yǎng)老的探索可以為未來智慧社區(qū)的建設(shè)提供支撐，不斷提升社區(qū)治理的效率。智慧養(yǎng)老作為未來城市社區(qū)居家養(yǎng)老的重要組成部分，不僅對老年人住宅本身的智能化水平要求較高，而且還對社區(qū)的整體智能化水平要求較高。因此，用“智慧養(yǎng)老”來引領(lǐng)“智慧社區(qū)”建設(shè)則成為未來社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的重要方向。