面向實施的城市總體規劃編制探索
——以臺山市為例

王炎

一、研究背景

城市總體規劃因剛性內容模糊、編審周期長、實施機制不健全等原因，難以發揮其城市空間管治頂層設計的效用，長期以來一直是學界批評、研究改革的對象。進入城市轉型發展的新時期，城市規劃的嚴肅性、權威性得到進一步重視，客觀要求處于地方規劃體系頂層的城市總體規劃加快改革。2010年，住房和城鄉建設部組織開展了“城市總體規劃編制改革與創新”課題，總結了目前總規存在的問題，并針對性地提出了改進措施；2016年，公布了《城市總體規劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》；2017年，住建部選取了15個城市總體規劃編制改革試點城市，因地制宜開展總規改革探索。上海、北京、東莞，以及試點城市中的廣州、成都等城市，都已在編制中形成各自的改革經驗。而在“總規改革”的研究熱潮中，加強可實施性、讓總規更有用始終是核心議題，受到學界的廣泛探討。

梳理學界已有研究，加強總體規劃可實施性涉及到明晰規劃體制、明晰政府垂直事權、強化部門橫向協調及公眾參與機制、優化總規編制內容、分層審批、構建監測-評估-維護機制等多個方面，是一項復雜的系統性工程。其中，從總規編制內容角度來看，總規內容體系與實施要求不對應的問題也是影響規劃實施的重要因素。本文主要從總規編制內容的角度入手，通過梳理總規的現實問題、實施機制，總結先進城市總規編制的經驗，提煉面向實施的城市總體規劃編制的技術要點，進而應用在臺山市城市總體規劃的編制中。

二、傳統城市總體規劃編制內容的反思

總規是城市空間管治的頂層設計，管什么、怎么“管下去”是總規編制要關注的核心問題。反觀傳統總體規劃，一是沒有合理界定總規核心要管控的對象，管控內容剛彈失度，“該硬的難硬，該軟的不軟”；強制性內容體系不清晰，尤其是在應對市場的不確定性時，缺乏差異化的彈性控制，導致規劃難以實施。二是沒有充分對接總規的實施機制，編制成果偏重技術性，缺少專門針對各類實施機制的實施指引，導致雖然規劃內容全面，但相關部門和下級政府不知道要根據總體規劃做什么、怎么做。

三、面向實施的城市總體規劃編制要點

1.管控內容與方式的剛彈有度

（1）管控內容

總體規劃的管控內容應聚焦于戰略性、全局性的要素，并且符合可實施、可評估的要求。將《城市總體規劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》與《城市規劃編制辦法》對比即可看出，總規強制性內容發生了兩大變化：一是內容精簡為關系重大的關鍵要素；二是管控內容落實至標準、要求、指標、邊界，可實施、可評估性大大增強。對于強制性內容的選擇，應考慮兩個原則：一是上級政府確定、本級政府無權更改的，如涉及區域地位的城市性質、城市規模等；二是本級政府確定的、對于落實規劃意圖有關鍵作用的內容，如規劃期應達到的重要指標和標準、城市資源底線劃定和管控要求等。同時，空間邊界的強制性內容應具有一定的彈性，根據不同情況采取差異化深度的管理，確保規劃的“宗旨”而非“形式”在下位規劃中得以落實。

例如廈門總規，一方面對生態控制線、城市開發邊界進行嚴格的剛性管控，另一方面對開發邊界內進行全覆蓋的規劃布局，對具體建設用地邊界預留充足彈性；同時用地分類采用“公共設施集中區”等結構化的大分類，以體現意圖為主，弱化具體用地性質的管控。

兩版規劃編制辦法中強制性內容的變化

（2）表達方式

在文字表達上，總規文本，尤其是強制性內容的表達，必須體現嚴肅性和權威性，達到法定性與技術性相統一的要求，建議正面表述用“必須、應、宜（允許）”等，反面表述用“嚴禁、不應、不宜（不允許）”等。如果是參照相關法規執行，建議按照“應符合……要求或規定”或“應按……執行”的方式表達。

在圖紙表達上，對于空間管控要素（如四線、主要基礎設施和公共服務設施等），圖紙表達可以分為實線、虛線、點位控制等類型，以區分由城市總體規劃確定具體邊界的、由下位規劃深化邊界的情況。其中總規達到什么深度，應結合城市規模和規劃層級的情況而定。例如東莞總規，強化了“要素管控圖”的表達，并對管控要素采用“定位、定區、定量”的剛彈力度差異化的控制方法。

2.全方位傳導指引實施

隨著市場經濟體制逐步建立，城市總體規劃的實施機制，正從突出實施、指導建設到構建體系、層層落實轉變，并走向全方位、體系化。具體來說，主要包括空間維度向下位規劃的傳導（面向下級政府事權）、時間維度向近期建設規劃的傳導（面向本級政府事權），橫向維度向專項規劃的傳導（面向職能部門事權），以及實施政策機制的建立（涉及各級事權）。因此，城市總體規劃的編制內容必須加強與各種實施抓手的銜接，并在成果形式上便于其直接使用。例如，上海總規即構建了“1+3”成果框架，包括總報告、分區指引、專項規劃大綱和行動規劃大綱。

（1）面向下位規劃與專項規劃實施指引

雖然經法定程序批準的總規文件是編制下位規劃和專項規劃的法律依據，但目前相關法律法規對于總規成果如何實施、下層次規劃如何落實和銜接總規的相關規定不夠細致和明確，進而影響到總規實施的效果。

因此，總規可以構建適應于城市政府事權的分層規劃體系，明確與下層次規劃（如控規）、專項規劃的關系，進而通過圖、表的形式，對各個下層次規劃單元提出清晰的傳導要求，同時也成為下層次規劃的審批要點。例如，東莞總規強化了城市組團級事權，并在成果中專門對五大組團進行了文字、圖表的傳導指引。在專項規劃方面，總規可結合重點問題提出專項規劃需深化的內容，例如交通、綠地系統、鄉村建設、密度分區、城市更新等，并爭取與總規同步編制。

（2）面向分期建設的實施指引

總規規劃期限長達10～20年，在實際操作中，必須有策略、有重點地循序漸進。因此，總規應統籌各類任務的輕重緩急，以運營高效為原則，模擬最優化的分期演進過程，并重點細化近期的實施指引，通過近期建設規劃、年度建設計劃進行深化落實。近期指引應包括近期的目標、重點任務、各類重點地區（如重點新建、重點修補、生態修復的地區），乃至于政府主導推動的重點項目（對城市承載力有重大影響的交通、市政等設施，以及引導城市開發重點的重要公共服務設施、綠地廣場）。同時，總規近期內容應加強與發改、國土等各部門規劃計劃的協同編制，爭取共識、互相銜接。

例如“美麗廈門”戰略規劃，除了長遠戰略規劃之外，還將目標戰略落實至近三年的十大行動計劃，三年為期動態評估、修編，極大地增強了規劃的可實施性，成為市政府重要的施政綱領。

（3）面向政策出臺的實施指引

城市規劃的原則、準則、布局只有轉化為城市政策的一部分，落實至政府、市場的行為規則中，才能得到全面的貫徹執行。因此，總規應針對規劃目標策略提出相應的配套政策要點，要求在實施中由相關機構落實、出臺。

例如，東莞總規的成果明確提出了每條規劃內容的實施要點。針對“三區劃定”，是三區的管控要求、事權分級、修正與調整機制；針對城市發展規模，是人口調控政策、用地調控政策；針對空間布局引導，是對用地混合利用、戰略儲備用地的政策設計。再例如北京總規，針對城鄉建設用地規模減量這一規劃意圖，提出了一系列政策抓手，包括建設用地拆占比、先供先攤方式供地、集體建設用地減量、打擊違法建設等。廣州也在研究制定總規批后實施的配套文件——《廣州總規空間管控實施指引》，重點對“三區四線”的管控要求和中心城區規劃用地性質的相容性進行細化和明確。

四、臺山市城市總體規劃的實踐

臺山市地處珠三角西岸、外圈層，區位相對邊緣，但擁有豐富的生態、文化資源，屬于工業化中期的后發城市。市域面積較大（3286平方公里），但城市化水平較低（44%），有1個街道、16個鎮，現狀城市人口25萬人。在新形勢下，《臺山市城市總體規劃（2014～2035年）》（下文簡稱“規劃”）致力于推動臺山的轉型發展，同時為提升規劃可實施性，結合總規改革的要求與趨勢，重點作出了以下四個方面的探索。

1.剛彈有度的空間管控

在市域層面，規劃考慮到臺山面積大、適建土地多、開發強度低的情況，劃定了剛性的生態控制線、永久基本農田保護線；對于作為城市未來增長重點的中心城區劃定了剛性的城鎮開發邊界，要求城市功能不突破邊界；但對于開發強度極低、未來以旅游休閑等特色職能為主的一般鎮，允許鎮總體規劃在邊界內規模不變的情況下，對開發邊界進行一定深化調整，為各鎮預留彈性。

在中心城區層面，規劃依據空間確定性的不同，將城區“四線”、公共設施等管控要素劃分為實線控制、虛線控制、點位控制、標準控制四種類型。其中，實線控制的對象位置、邊界、規模原則上不予更改；虛線控制的對象規模、位置不變，邊界可由下層次規劃調整；點位控制的對象在規模和服務半徑滿足的前提下，具體位置和邊界可在同一控規單元內調整；標準控制為各類指標要求，由下層次規劃落實。

以綠地為例，規劃將部分邊界明確的結構性綠地劃入實線控制，將地位也很重要、但位置可略加調整的綠地劃入虛線控制，同時輔以人均綠地、5000m2以上公園綠地500米半徑覆蓋率等指標控制；而新建市政設施除部分占地需求較大需要特別保障的設施外，則多為點位控制。不同類型的管控方式通過文本、圖集同步展現，易于操作，從而更好地適應發展的不確定性。

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2.結合事權的精準傳導

規劃針對市域、中心城區兩個規劃層面，制定了兩套“一圖一表”的傳導體系，傳導要素包括目標指標、結構引導、底線管控三個方面。

在市域層面，將職能定位、發展策略、發展規模、空間管制線、生態保育修復對象、歷史文化保護對象、鎮級以上公共服務設施、重大交通設施和公用設施分解到臺山市的16個鎮，制作了“市域要素管控傳導一覽表”和“市域統籌發展規劃引導圖”，直接指導鎮總規的編制與審批。

在中心城區層面，將主導功能、居住人口、建設用地、“藍綠紫黃”四線管制、綠地面積、歷史文化保護、風貌控制、年徑流總量控制率等分解到臺城的30個控規編制單元，制作了“中心城區單元要素管控傳導一覽表”和“中心城區單元要素管控圖”，直接指導控規的編制與修改。

《臺山市城市總體規劃（2014-2035年）》市域統籌發展規劃引導圖

中心城區要素管控圖

3.近期建設的實施指引

規劃成果階段與臺山市“十三五”近期建設規劃同步編制，通過與各部門近期規劃計劃的充分協調，提出了臺山近期建設的目標為：區域協調取得較大進展；初步建成多元動力的經濟強市；生態、文化特色凸顯；城鄉一體化顯著提升。城區的重點地區包括重點修補的老城區、重點建設的北新區與南新區。市域層面的重點任務包括產業平臺培育、全域旅游示范、綜合交通提升等方面，城區的重點任務包括出行條件改善、公共服務提升、公用設施保障、空間品質提升等方面，并提出了污水廠擴建等重大項目。

《臺山市城市總體規劃（2014-2035年）》中心城區近期建設規劃圖

4.配套政策的統籌安排

規劃針對臺山市產業分散、土地利用閑置低效、生態保護缺乏資金、人口外流嚴重、鎮園機制不清晰、全域旅游組織機制不健全、大量僑房因業主難以聯系而空置荒廢等問題，構建了包括產業政策、土地政策、生態環境政策、人口政策、鎮園融合機制、全域旅游配套機制、僑房活化政策等在內的總規實施保障政策體系。

五、結語

加強城市總體規劃的可實施性，任重而道遠。本文旨在通過梳理、總結有利于總規實施、值得推廣的總體規劃編制要點，并應用到城市實踐之中，為國內城市總體規劃編制的創新提供參考和借鑒。