中國能源優(yōu)化痼疾

○文／張 抗

只有吸取能源優(yōu)化過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，中國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化才能欣欣向榮。 供圖/視覺中國

能源優(yōu)化進程中出現(xiàn)的問題，反映了發(fā)揮好市場、政府的作用尤為重要。

2017年冬，我國爆發(fā)了有史以來最嚴重的氣荒。企業(yè)大范圍限產(chǎn)，居民限暖，供氣企業(yè)高壓作業(yè)，高價購氣……氣荒不僅暴露出了我國天然氣行業(yè)發(fā)展的一系列問題，而且揭露了我國能源優(yōu)化發(fā)展問題的“冰山一角”。

眾所周知，我國地下能源資源具有（相對）“多煤、少油、貧氣”的特點。2016年，我國煤炭探明可采儲量居世界第三位，產(chǎn)量和消費量均居世界第一，分別占世界的47.7%和50.0%，對中國環(huán)境造成巨大的壓力。我國油氣的剩余可采儲量及新增探明儲量的進一步劣質(zhì)化，將使其開發(fā)總體成本趨高成為難以改變的現(xiàn)實。在此情況下偏低的油氣價格，對其穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)的制約越來越大。隨著新能源的大力發(fā)展，我國在新能源方面已取得一些成績，但也暴露出一些問題，如棄風(fēng)、棄電等現(xiàn)象。

這些問題，直戳中國能源行業(yè)的痛點。中國的能源優(yōu)化該走一條什么樣的道路？應(yīng)該遵循怎樣的發(fā)展戰(zhàn)略……能源優(yōu)化過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，將有助于我們反思中國的能源優(yōu)化進程。

“過熱”的新能源電力

不夠合理的補貼政策，使新能源利用率走低 對作為新生事物的新能源給予政策性優(yōu)惠和扶持是完全應(yīng)該的，也是世界各國普遍采用的促進措施。其目的是使其更快地具有生命力而在正常的市場環(huán)境中成長。具體如何扶持它卻有不同做法，突出表現(xiàn)在補貼上。

實踐證明，最有效而公平的扶持是對其相應(yīng)的基礎(chǔ)性研究和由實驗室走向市場的中間性放大樣予以政策引導(dǎo)和資金支撐。許多國家強調(diào)降低市場準入門檻、降低各種稅費，而不是直接給予其產(chǎn)品現(xiàn)金補貼。即使對成本超過上網(wǎng)電價的風(fēng)電、光伏發(fā)電給予補貼，也要限定在一定時間后減少補貼量以至完全取消，以此來力促其降低成本。

我國對許多新能源企業(yè)的補貼卻直接體現(xiàn)在其產(chǎn)品產(chǎn)出，甚至是設(shè)備、產(chǎn)能的建立上。這就導(dǎo)致在實施過程中出現(xiàn)了不少騙補現(xiàn)象，一些企業(yè)為拿到眼前的補貼蜂擁而上。在光伏產(chǎn)能上無論是上游多晶硅還是下游的電池片等都出現(xiàn)過熱擴張，產(chǎn)品大量出口后又導(dǎo)致“雙反”的高關(guān)稅攔阻，陷入被動局面。

許多企業(yè)“跑馬圈地”，出現(xiàn)圈地與實際建設(shè)、裝機容量與實際投產(chǎn)量和上網(wǎng)量間的嚴重脫節(jié)。更為嚴重的是，在招標中出現(xiàn)大部分投標值明顯低于標底的怪象，帶來質(zhì)量降低、 缺乏運維，以致出現(xiàn)風(fēng)塔腰折、脫網(wǎng)等事故。中國的能源補貼來自政府（包括相當部分要出自已經(jīng)負責累累的地方政府），過大的補貼量使政府無力兌付上網(wǎng)補貼而長期欠補，加大了企業(yè)的虧損狀態(tài)。

據(jù)統(tǒng)計，我國風(fēng)電、光伏為主的新能源補貼缺口2017年達1110億元。更重要的是與其相應(yīng)的輸電、用電設(shè)施沒能配套，致使其棄風(fēng)棄電現(xiàn)象越來越嚴重。雖經(jīng)近3年來多種措施強力補救情況大有好轉(zhuǎn)，但到2017年底全國風(fēng)電的平均利用小時僅1948小時，僅為全年的22.2%。北方各省棄風(fēng)率多超過10%，其中風(fēng)電大省甘肅（“風(fēng)電三峽”）、新疆分別為33%、29%。2017年，我國各種可再生能源棄電總量合計超過1007億千瓦時，雖然比2016年下降了近100億千瓦時，但棄電量仍超過三峽電站的年發(fā)電量。實踐證明，為強力推進新能源而采取類似拔苗助長式的補貼并沒有收到預(yù)想的效果，在許多場合是欲速而不達。

反思在新能源發(fā)展中的問題，從業(yè)者總抱怨對其“革命”支持不夠。發(fā)改委能源研究所可再生能源中心主任任東明卻指出：“最直接、最根本原因是針對可再生能源的有效需求嚴重不足。”實踐證明，當經(jīng)濟發(fā)展的需求和基礎(chǔ)設(shè)施條件尚不能匹配時，在補貼推動下蜂擁而起的風(fēng)電光伏裝機量與有效需求相差較大。此時，強行消納其發(fā)電量對供應(yīng)方和接受方都是不利的。正確政策選擇是對其引入發(fā)電配額，加以引導(dǎo)調(diào)節(jié)。接受這一類意見，國家能源局在2018年3月發(fā)出《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，對不同類型的新能源區(qū)別對待，促進市場化有序運作高質(zhì)量發(fā)展。

“最直接、最根本原因是針對可再生能源的有效需求嚴重不足。”

對新能源補貼和上網(wǎng)的硬性規(guī)定，影響了能源的正常高效運行 為盡量保障風(fēng)電、光伏等新能源的上網(wǎng)，某些部門強行規(guī)定電網(wǎng)對其的接納量。為此，只能壓縮已建電站的發(fā)電小時和發(fā)電量。據(jù)中電聯(lián)披露：2016年全國棄電量大于同期三峽的發(fā)電量170億千瓦時；全國火電平均利用時間僅為4165小時（利用率47.5%），這樣使電廠（包括一些節(jié)能指標先進并達到環(huán)保要求的電廠）無法正常運行和保持盈利。眾所周知，火電關(guān)停而再開啟需消耗大量的時間和能量。它適于作基荷而不適作調(diào)峰，現(xiàn)卻要反其道而行之、去被動配合風(fēng)電光伏等的巨大峰谷差。加上一刀切式的煤炭去產(chǎn)能，使其用煤價格大幅度上升，火電成本被迫大幅上升。多種外加的困難條件使火電雪上加霜，經(jīng)營難以為繼。

形勢的發(fā)展使水電、核電也被拖入棄電和限電之中（這之中還有某些消費區(qū)為部門利益而拒收外輸來的電力的影響）。以2016年計，棄核（電）率達19%。這些耗費巨大投資經(jīng)長期艱苦努力建成的能源基礎(chǔ)設(shè)施，需長期相對穩(wěn)定的產(chǎn)出才能逐步收回成本產(chǎn)生經(jīng)濟效益。這樣的打亂其生產(chǎn)（不定日期的被迫限電）和經(jīng)營節(jié)奏，產(chǎn)生了相當大的副作用。

“疲于奔命”的氣代煤

強大的環(huán)保壓力，迫使減煤運作加快。我國大型煤電企業(yè)在達到環(huán)保指標降低煤耗上取得很大進展，許多指標達到國際先進水平。難點出現(xiàn)在分散用戶的散燒煤，特別是在冬季取暖用煤上，壓力最大、要求最迫切是包括京津冀在內(nèi)的東部平原和河谷地區(qū)。解決此問題的思路卻局限于“煤改電”、特別是“煤改氣”上，不少地方甚至劃出“禁煤區(qū)”。

2017年，是我國“大氣十條”計劃后的最后一年。由于多年進展遲緩，完成該計劃的壓力集中在這一年上。2017年初，河北省計劃氣改煤、電代煤184.5萬戶，但層層加碼的結(jié)果是要達到253.7萬戶。但超過部分的供氣從哪里來呢？類似的情況不同程度的呈現(xiàn)在全國大部分地區(qū)，這就給供應(yīng)側(cè)帶來了難以應(yīng)對的困難。進一步看，即使按《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃》“取暖用煤4億噸中2億噸為散燒煤，2019年替代7400萬噸需氣500億立方米，2021年替代1.5億噸大約需氣1000億立方米”的要求，結(jié)合全國對增加氣消費量的多種迫切需求，所帶來的壓力也使近期供應(yīng)方難以承受。

多年未完成的指標壓在2017年，特別又集中壓在最后數(shù)月。2017年8月，國家多部委聯(lián)合下發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017——2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。本來應(yīng)按計劃逐步推行的能源優(yōu)化，在一些地區(qū)被簡化為了一刀切的攻堅戰(zhàn)“運動”。某些地區(qū)向上報出了“煤清零”的決心，甚至出現(xiàn)“誰賣煤就抓誰、誰燒煤就抓誰”的恫嚇性標語。搞形式走過場的突擊，難以保障用氣設(shè)施的安全，部分居民陷入了無法取暖的尷尬境地，違背了中央政策的初衷。

按單位熱值計算，中國天然氣價格約為煤炭的4倍。按現(xiàn)有的補貼政策，某些完成煤改氣的居民反映因為氣價太貴而不敢一直開著氣。即使如此，一個標準家庭仍需5000元，與原來2000元的煤取暖相比是太貴了。因而政府給每戶1200元的氣價補貼。除了負擔基建外，政府還要實施給新添的燃氣設(shè)施補貼、氣和電價按低谷期價計（而實際多與峰期重疊）、不實行階梯價等優(yōu)惠措施。如此沉重的負擔，也給地方財政以難以承受的壓力，難以為繼。為渡過氣荒，政府首先采取的對策是“壓非保民”，限停供氣的范圍達到歷史最大。石家莊市要求主要供氣企業(yè)配合“停止所有洗浴中心用戶用氣”、“對各級機關(guān)、企事業(yè)單位、商場超市、寫字樓、文體娛樂樂場所等公共建筑實施限量供氣”，負責“停止所有工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)用氣”。山東重要工業(yè)城市淄博是北方著名的瓷都，以2017年10月計因斷氣使建陶類企業(yè)、生產(chǎn)線、產(chǎn)能，分別被壓減80%、73.5%、70.2%。而到深冬時，這一比例更大。氣荒嚴重影響了社會和經(jīng)濟的正常運行，有些企業(yè)將陷入整個冬天停產(chǎn)的困境。

為了應(yīng)對氣荒，國內(nèi)的產(chǎn)氣企業(yè)都在盡力增大產(chǎn)量，力圖“額外”再多生產(chǎn)氣。此任務(wù)主要落在“三桶半油”上，而主要措施便是加大油嘴和生產(chǎn)壓差，以使當前單井產(chǎn)量高于開發(fā)計劃的指標。而業(yè)內(nèi)人士都知道，這會使次年的冬季增產(chǎn)更困難，進而降低油氣田的最終采收率，使后期的成本加大，甚至使一些本來可經(jīng)濟開發(fā)的油氣難被采出。

在全國上下各部門的努力配合下，終于了度過了2017年冬天這次空前的氣荒。發(fā)改委某負責人說是“有驚無險”，負責具體調(diào)配的工作人員說是“疲于奔命”。

“欠缺”的天然氣改革

2017年冬季的氣荒是空前的。正所謂“冰凍三尺非一日之寒”，成因也是多方面、深層次的。對此，近來已有不少人對其形成原因做了全面的討論。這里筆者僅從能源構(gòu)成優(yōu)化的角度再做些分析。除了日趨增大的供應(yīng)能力不足外，天然氣供需矛盾突出日趨嚴重、內(nèi)部結(jié)構(gòu)失調(diào)的現(xiàn)象有著深層次的原因。

從改革不到位角度出發(fā)，它突出表現(xiàn)在價格機制的扭曲上。

首先，中國天然氣資源稟賦決定了其生產(chǎn)和運輸?shù)目傮w成本偏高。過低的氣價使上游生產(chǎn)者僅有微利或有時陷入虧損，直接影響到擴大再生產(chǎn)的能力。其次，在天然氣進口上存在價格倒掛：中亞氣在新疆口岸價為1.29元/立方米，而當?shù)胤敲裼脷忾T站價為

1.05元 /立方米，到上海加上運輸成本也高于門站價2.08元/立 方 米。2013年從中亞進口虧損282億元。這就迫使各公司要用石油生產(chǎn)所獲得的利潤，去支持天然氣的發(fā)展。近年油價大跌，石油公司上游的虧損更使天然氣上游發(fā)展缺乏動力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金。

再次，世界各國天然氣消費中，都是民用（居民和商業(yè)）氣價格高于工業(yè)用氣。這是其用氣的不可中斷性和為之供氣所需的高昂服務(wù)費用所決定的，也是符合市場運作規(guī)律的。我國卻相反。我國民用氣在消費構(gòu)成中，構(gòu)成占較高的比例的實際更加大了民用氣價過低的影響。

最后，我國的峰值峰價和民用氣階梯價格政策一直沒得到很好的貫徹，即使有些試點區(qū)價格差也不能真正反映供給方所付出的成本。特別是2017年冬，各地為保供而在國內(nèi)外以高價緊急采購的天然氣（包括LNG）被迫以限定的平價出售，使企業(yè)今后更缺乏儲備保供的動力。

上述多方面的影響，使我國天然氣工業(yè)整體上缺乏資金和發(fā)展動力，特別是無力進行耗資巨大的調(diào)節(jié)（聯(lián)絡(luò)）管線和儲氣設(shè)施（包括LNG專用碼頭和配套的儲庫群及再氣化系統(tǒng)）建設(shè)并保障其運行。在今年兩會上，發(fā)改委負責人透露將建2億立方米左右的調(diào)峰機制，其中1億立方米左右由“三桶油”完成，另1億立方米左右壓實到地方完成。

兩會后，國家發(fā)改委編制了《加快儲氣能力建設(shè)責任書》（征求意見稿），對2020年最低儲氣能力提出要求：氣源企業(yè)為年合同銷售量10%，城市燃氣企業(yè)和不可中斷大用戶為年用氣量5%；各級地方政府要在2019年供暖季前保障本地有全年日均3天需求量的調(diào)峰能力。業(yè)內(nèi)人士估算：中石油僅保持目前的供氣規(guī)模達到上述要求就需增加數(shù)百億元投資，城市燃氣企業(yè)要建750個標準儲氣站需2150億元以上，全國要達到要求則需投資高達數(shù)千億美元。北京市則要求在約18個月內(nèi)，將日調(diào)峰能力從800萬立方米提高到2000萬立方米。

顯然，在價格扭曲的情況下剛從低油價中緩過勁來的國家油企尚且無力完成，地方和民企更缺乏建設(shè)的能力和資金了。筆者認為，即使天上掉下數(shù)千億元投資，從目前的工作基礎(chǔ)和技術(shù)條件上看在如此短的時間內(nèi)完成上述要求也是不可能的。氣荒等一系列事件表明，違背市場運作的機制成為我國天然氣工業(yè)健康發(fā)展的攔路虎。

天然氣改革難以深化的突出表現(xiàn)是，沒能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，沒能在強調(diào)政府宏觀調(diào)控、對違法違規(guī)（包括環(huán)境保護）進行監(jiān)督的同時，為不同企業(yè)創(chuàng)造適合的營商環(huán)境，放手讓市場的優(yōu)勝劣汰去推動能源構(gòu)成的優(yōu)化。深化改革的形勢要求我們，把中國天然氣產(chǎn)量消費量的增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化納入全國經(jīng)濟從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型中，更加注重發(fā)展的質(zhì)量而不是單純的增速，要依靠科技創(chuàng)新和市場運作實現(xiàn)發(fā)展中新舊動力的轉(zhuǎn)換。筆者強調(diào)指出，改革是一項系統(tǒng)工程。其實施和在經(jīng)濟上獲得“改革紅利”，也需要一定時間。如果深化改革的措施不能及時到位，必然使“十三五”規(guī)劃和環(huán)保所要求的天然氣發(fā)展目標難以落實，進而影響到原擬的能源構(gòu)成優(yōu)化目標。

影響優(yōu)化的因素

中國仍處在能源的煤炭時代，且石油所占比例明顯超過天然氣。中國的地下資源具有（相對）“多煤、少油、貧氣”，水資源、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能豐富，且近些年取得了不錯的發(fā)展。這些特點，決定了中國能源優(yōu)化構(gòu)成具有自己的特殊性。

能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后 能源是個巨系統(tǒng)，各種能源的開發(fā)利用又形成了一個個復(fù)雜的系統(tǒng)。系統(tǒng)中任一組成部分的缺陷，會使整個系統(tǒng)低效甚至無法正常運行（所謂“木桶效應(yīng)”）。我國由于長期計劃經(jīng)濟和條塊分割的影響，使生產(chǎn)－供銷鏈條的許多環(huán)節(jié)發(fā)展不完善，不僅影響到已建成能源企業(yè)的運行效率，而且使能源構(gòu)成的進一步優(yōu)化增添了許多困難，須特別重視“補短板”。我國在基礎(chǔ)能源中天然氣發(fā)展起步比較晚，某些環(huán)節(jié)設(shè)施滯后表現(xiàn)尤為明顯。

我國在天然氣發(fā)展中，中游運輸儲存建設(shè)不足是長期存在的薄弱環(huán)節(jié)。它突出表現(xiàn)在管線（特別是支線和聯(lián)絡(luò)管線）不足，儲庫不足，難以應(yīng)對調(diào)峰和意外事件。在液化天然氣（LNG）設(shè)施上整體滯后：進口LNG港口及其配套設(shè)備不足且配置上不夠均衡，在北方沿海和長江珠江等大河下中游缺乏相應(yīng)布點；在內(nèi)地對中小型液化站和LNG接收站的作用重視不夠，致使許多分散的天然氣產(chǎn)地不能利用國產(chǎn)的小型和橇裝液化氣裝置，致使天然氣被棄置而“點天燈”。

這些問題雖在我國大力發(fā)展天然氣的初期，就已提出并在問題暴露后多次被提及，但仍長期存在，許多短板越拖積累的問題越大。究其原因可能在于：對天然氣以及其他能源作為一個系統(tǒng)工程的特點認識不足。如未能在管線建設(shè)的同時（此時其運量及其服務(wù)對象的調(diào)峰量已基本確定）部署相應(yīng)的儲氣庫，在落實下游用戶的同時落實日、月、季間的調(diào)峰責任。與其類似的如風(fēng)電：既然建設(shè)大型、超大型風(fēng)電項目（如“風(fēng)電三峽”），卻不認真對待必將接踵而至的大幅度調(diào)峰補谷的問題。在商業(yè)性市場運作中企業(yè)可以用已獲得的利潤去主動彌補其中下游的短板以進行持續(xù)性生產(chǎn)，但我國受體制局限只能僅顧及本部門的生產(chǎn)。過低的出廠價和門站價（特別是民用氣價），致使生產(chǎn)和運輸企業(yè)很難積累大量資金去進行儲庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，在加快天然氣消費時就碰到基礎(chǔ)建設(shè)欠債太多的阻攔，使其難以如愿落實。

中國經(jīng)濟和能源發(fā)巨大的不平衡性 可以說，世界能源發(fā)展不平衡的問題在中國一國之內(nèi)就有著突出的表現(xiàn)。中國資源稟賦的巨大不均衡，使北煤南運、西（油）氣東輸以及西電東送等問題，成為中國特有的現(xiàn)象并對運輸乃至整個經(jīng)濟運行帶來巨大持續(xù)性的壓力。于是，中國有了世界最長的從中亞到中國東部的油氣管線、單車載重量最大列車最長的鐵路運煤專線、中國的輸電干線創(chuàng)造出電壓最高線路最長的世界紀錄等等。能源輸送和使用中存在的問題，迫使我們不得不改換思路，不能僅按“最大最長”的老路發(fā)展下去，要改變能源發(fā)展的戰(zhàn)略思維和能源布局思路。

中國能源發(fā)展不僅要保障經(jīng)濟發(fā)達的東、中部能源的高效供應(yīng)消費，而且要解決農(nóng)村分散的居民點使用電力和現(xiàn)代能源問題。這在我國廣大的西部地區(qū)特別突出。不如此，就無法使之脫貧和實現(xiàn)全民的小康。而要使這些相對落后地區(qū)用得上、用得起現(xiàn)代能源，就必須實事求是地在強調(diào)多元化的能源發(fā)展中因地制宜、就近取材。