美洲國家峰會難解拉美國家分歧和美拉關系困局

李菡 袁東振

內容提要 第八屆美洲國家峰會是在拉美地區政治生態和政治力量對比發生顯著變化、拉美國家內部出現嚴重分歧、美拉關系調整處于關鍵時刻、中美關系和中拉關系進入敏感期的背景下召開的。會議從籌備到召開一直充滿不確定性。盡管此次峰會成功的難度較大，但會議取得的共識和成果基本符合各方預期。然而，本次峰會未能完全化解拉美國家間的矛盾和分歧，以及拉美與美國關系的困局。

關鍵詞 民主治理；“利馬承諾”；美洲峰會；美拉關系

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.05.012

2018年4月13—14日，第八屆美洲國家首腦會議（簡稱“美洲峰會”）在秘魯首都利馬召開，來自該地區33個國家的國家元首、政府首腦或代表，在“民主治理與反腐敗”主題下，就治理與反腐、反腐敗與可持續發展、反腐敗國際合作以及公共部門與私人部門構建反腐聯盟等議題展開討論。美洲峰會一般每三年或四年召開一次，是美洲國家領導人探討西半球日程、應對該地區面臨的最緊迫挑戰、推進積極變革的最重要和最高級別的多邊會議。

本屆峰會召開的背景

及其特殊性

第八屆美洲峰會是在極特殊環境下召開的，從籌備到召開一直充滿許多不確定性。因此，不管是峰會本身，還是其成果乃至將要產生的影響，都格外引人關注。

本屆峰會是在拉美政治生態和政治力量對比發生顯著變化的重要節點召開的，會議本身不確定性多。20世紀末以后拉美開啟新一輪左翼執政周期，委內瑞拉、智利、巴西、阿根廷、烏拉圭、玻利維亞、厄瓜多爾和尼加拉瓜等國家相繼由左翼政黨執政，左翼執政國家一度占拉美總面積的71.8%和總人口的53.8%。左翼執政黨試圖修正新自由主義經濟政策，執行民眾主義特色的社會政策，一些左翼政府甚至提出“社會主義”的口號和政策主張。由于近年經濟下行壓力持續增加導致社會形勢不斷惡化，拉美不少左翼執政黨陷入困境；中右翼政黨重整旗鼓卷土重來，并在阿根廷、巴西、秘魯等重要國家重新執政，引起地區政治生態和力量對比的新變化。一些繼續執政的左翼政黨也遭遇前所未有的嚴重挫折，執政壓力劇增，處境艱難。2018年墨西哥、巴西、委內瑞拉、哥倫比亞、巴拉圭等要舉行大選，醞釀著地區政治變局和力量對比變化的新風險。拉美政治生態和力量對比已經和將要出現的重要變化，勢必會在美洲峰會這個平臺上得到明顯體現。

本屆峰會是在拉美國家內部出現嚴重分歧的背景下召開的，成功的難度較大。近年上臺的一些右翼政黨改變其前任在一系列重大問題上的立場和政策，與委內瑞拉等左翼執政國家在政治理念和發展道路方面分歧和摩擦增多。圍繞委內瑞拉問題，拉美國家事實上已經形成了左右嚴重分裂和對抗的局面。早在2016年右翼把控的“南方共同市場”中止委內瑞拉成員國資格；2017年委制憲大會選舉和制憲大會成立后，古巴、玻利維亞、尼加拉瓜、薩爾瓦多等左翼執政國家支持委政府，對選舉表示祝賀；而巴西、阿根廷、墨西哥、秘魯等則拒絕承認委選舉結果及制憲大會。為回應外部壓力，委內瑞拉宣布2018年提前舉行總統選舉，這進一步加劇了拉美國家間的分歧。由11個國家組成的“玻利瓦爾美洲聯盟”支持委提前大選，重申對馬杜羅政府的支持。而“利馬集團”的12個國家則質疑馬杜羅政府，反對委提前舉行選舉，斷言委“不可能舉行民主、透明、可信的總統選舉”。在拉美右翼力量支持下，此次峰會東道主秘魯收回對委內瑞拉總統馬杜羅的參會邀請。拉美國家在委內瑞拉問題上選邊站隊，嚴重危及地區團結，損害脆弱的一體化進程。而美國等西方國家推波助瀾，進一步加劇拉美國家在相關問題上的分歧，為此次峰會蒙上陰影。

本屆峰會是在美拉關系調整處于關鍵時刻、拉美國家對美國的拉美政策充滿憂慮的情況下召開的。對拉美來說，美拉關系一直是最重要的雙邊關系。拉美對美國在投資、貿易、僑匯方面仍有較大依賴，拉美與美國之間有不可割舍的經濟利益，開展和深化對美合作一直是拉美國家的重要政策選項。然而，特朗普政府的拉美政策，為美拉關系帶來許多不確定因素，增加了拉美國家的憂慮。特朗普政府的保護主義傾向，退出跨太平洋伙伴關系協定、重新談判北美自由貿易協定的決策，以及反非法移民的政策等引起相關拉美國家嚴重憂慮。本屆峰會前夕，美官方宣布的拉美政策信息復雜，含混不清，甚至相互矛盾。美方一方面希望深化與拉美的歷史性聯系，致力于促進該地區安全和繁榮；另一方面對一些拉美國家惡語相加，威脅退出北美自由貿易協定的重新談判，把“危險非法移民潮”的責任歸咎于拉美。拉美國家希望借此次美洲峰會之機，推動特朗普政府糾正不利于拉美國家的政策，在與美國的合作與斗爭中爭得最大利益。

本屆峰會是在中美關系和中拉關系進入敏感期的背景下召開的，中國議題與峰會關聯性增大。特朗普執政后把中國作為主要戰略競爭對手，視中國為對美利益的主要威脅之一，并加大在拉美圍堵中國的力度。美國官方前所未有地關注中拉關系發展，警惕中國在拉影響力的擴大，力圖壓縮中國在該地區的利益空間。美國一方面不得不承認中國在拉美影響力不斷擴大的事實，另一方面極力貶低中國對拉經貿合作的正面作用，污蔑中國用不公平的貿易手段損害拉美制造業，指責中國以短期收益換取拉美國家對自己的長期依賴，認為中國正利用經濟影響力將拉美納入自己的勢力范圍；警告拉美不要過度依賴與中國的經貿聯系；號召美國和拉美共同抵御中國等域外勢力在該地區影響的不斷擴大。美國政府官員在峰會前后多次表示，美國而不是中國應該成為拉美國家的優先貿易伙伴。在美國刻意渲染下，中國話題前所未有地成為美洲峰會關注點。

本屆峰會是在拉美國家反腐斗爭面臨新挑戰的背景下召開的，反腐成為該地區國家的新共識。近期巴西奧德布萊希特公司行賄案持續發酵，引發拉美國家新一輪反腐風暴[1]。秘魯兩位前總統因涉嫌受賄被追責，現任總統在本屆峰會召開前被迫辭職；巴西前總統盧拉因與此案有牽連遭調查并被判刑，前總統羅塞芙遭議會彈劾，前眾議長因涉嫌貪腐和洗錢被判刑，多名官員因涉嫌受賄被迫辭職；厄瓜多爾副總統因索賄和貪腐被解職。拉美地區多位現任總統也被爆牽扯該案。拉美國家在反腐敗問題上形成廣泛共識，希望進一步凝聚共識，完善民主體制和民主治理，確保可持續發展目標的實現。

峰會的成果與缺憾

總體上看，本屆峰會的成果基本符合各方預期。峰會東道主秘魯總統甚至認為，與以往峰會相比，此次峰會取得了重要共識和前所未有的成就。

峰會的內容相當豐富和充實。峰會能夠定期按時舉辦本身就是一項重要成果。美洲地區35個國家中的33國領導人最終出席會議。峰會就各方擬定的共同議程進行討論，不僅舉辦了國家元首和政府首腦間的大會，還進行了頻繁的雙邊會談，實現了就本地區面臨的最緊迫挑戰、共同關心的重大問題交流經驗、尋求對策的目的。作為第八屆峰會的平行活動，還舉辦了一系列的會議和論壇，其中包括公民社會論壇、原住民論壇、美洲國家青年論壇、美洲國家企業家峰會、社會部門和政府高級官員對話會等。聯合國拉美經委會等還聯合發布《2018年拉美經濟展望》報告。這些論壇和會議極大豐富了本屆峰會內容，為該地區國家的各社會群體提供了共同探討和應對本地區重大挑戰的機會和場所。

本屆峰會簽署了最終聲明《利馬承諾》宣言。由于各國政府存在分歧，在不少敏感問題上各方有不同傾向和利益，2012年第六屆和2015年第七屆峰會都沒能按預定計劃發布最后聲明，以至于很多人對峰會的意義和效果生疑。出席本屆峰會的33國代表一致簽署具有57項內容的《利馬承諾》[2]，這是本屆會議最重要的成就。該宣言強調，無論是鞏固民主制度、贏得人民信任，還是推動國家發展，都必須要預防和反對腐敗；號召各國團結一致，實施具體反腐措施，保證本地區經濟社會穩步發展；強調要鞏固體制，加強民主治理，加強司法獨立，推進信息公開，擴大公民社會的參與程度，提高政府管理質量，預防公共工程、承包和公共采購領域的腐敗；規范對政治組織的資助，加強反腐機制建設，建立專門化反腐敗隊伍，建立各國檢察機構信息交流與共享，加強國際司法合作，加強銀行與司法機構間的合作關系，打擊行賄受賄和有組織犯罪等。

然而，峰會也有不少瑕疵和缺憾，在某些方面脫離會議主題和議題，在一定程度上加劇該地區國家間的矛盾和分歧。圍繞委內瑞拉問題的辯論成為本屆峰會的重要內容。早在峰會召開前，美國政府就希望與美洲國家領導人討論委內瑞拉危機，宣稱美正在考慮對委制裁的新步驟；阿根廷總統馬克里等也附和美國，提出把委內瑞拉問題作為峰會議題[3]。美國、加拿大及部分拉美國家在會議期間強烈批評委內瑞拉政府，并在會議結束時發表聲明，繼續支持和聲援委內瑞拉反對派，要求在委舉行自由、公正、透明和民主選舉，認為即將舉行的大選如把反對派排除在外就缺乏合法性和可信性；古巴和玻利維亞等國家則為馬杜羅總統辯護。在委內瑞拉缺席峰會的情況下討論該國問題，不僅無助于問題解決，甚至可能引發新的對抗。

美國利用峰會打壓拉美左翼力量。美國一直敵視拉美左翼，對委內瑞拉、古巴等左翼政府極盡打壓。盡管如此，美國政府此前和拉美左翼政權間一直保持著各種渠道的聯系。2001年第三屆美洲峰會期間，美國總統布什與委內瑞拉總統查韋斯曾舉行會晤；2009年第五屆峰會期間時任美國總統奧巴馬與時任委內瑞拉總統查韋斯先后三次握手，還欣然接受后者的贈書。2015年第七屆峰會期間，奧巴馬與委總統馬杜羅簡短會談，表示美國不想威脅委內瑞拉，而是要支持民主、穩定與繁榮；他還與古巴領導人卡斯特羅會面，實現兩國元首自20世紀60年代斷交后首次正式會晤。隨著近期拉美政治生態和政治力量對比的變化，特別是特朗普執政后，美國強化對拉美左翼政府的打壓力度，不斷收窄對古、委政策，拉攏拉美右翼政府構建反委聯盟。本屆峰會前夕，特朗普已采取多項限制美古接觸的措施，威脅要增加對委制裁。美國向一些拉美國家施壓，收回委內瑞拉總統參加本屆峰會的邀請。美國副總統彭斯在峰會期間攻擊委內瑞拉正成為一個“獨裁國家”，號召拉美國家孤立馬杜羅政權；彭斯還指責古巴獨裁專制，剝奪人民的自由。

峰會未能破解拉美國家間分歧

和美拉關系困局

峰會難以掩蓋和消除該地區國家間的矛盾和分歧。自1994年起美洲國家峰會已連續召開八屆。盡管美拉矛盾和分歧由來已久，但前三次峰會都在會議閉幕時發表各方一致同意的最后聲明。2005年第四屆峰會閉幕時，未能按原定計劃就會議主題即是否重啟美洲自由貿易談判達成協議，但在首腦會議閉幕后，經部長級會議繼續討論后，仍發表了最后聲明。2012年第六屆峰會由于各方在古巴等問題上分歧嚴重，未能簽署共同宣言，這也是首次沒有簽署最后宣言的美洲峰會。2015年第七屆峰會雖實現多項突破，但參會各方未能就會議文件《巴拿馬宣言》達成共識，未能發表最后宣言。美洲峰會連續多次不能就最終宣言達成一致，顯示美拉之間、拉美國家之間在不少重大問題上存在嚴重分歧，表明會議背后錯綜復雜的矛盾和沖突。本屆峰會雖簽署《利馬承諾》，但該宣言主要內容是反對腐敗，原則性承諾較多，缺乏具體和可操作性措施；宣言沒有觸及或有意回避了各方分歧較大的方面，拉美國家在一些重大問題上的矛盾和分歧依然存在。

峰會公信力進一步受到考驗。美洲首腦會議的參與者一直不夠充分。自1994年首次峰會起，由于美國的堅持，古巴一直被排斥在外。除古巴外，厄瓜多爾、委內瑞拉和尼加拉瓜三國總統也缺席2012第六屆峰會。2015年第七屆峰會因古巴首次參會而具有“里程碑”意義，成為迄今該地區35個國家都參加的唯一一屆峰會。本次峰會，先是委內瑞拉總統馬杜羅被排除在外，繼而安提瓜和巴布達因不滿把委排除在會議之外拒絕參會。美國總統、古巴國家元首，以及尼加拉瓜、厄瓜多爾、薩爾瓦多、危地馬拉、巴拉圭總統都因故缺席峰會，改由其他人代替出席，本屆峰會因而成為出席國家元首最少的一次會議。許多觀察家認為，越來越多的國家元首缺席峰會，可能意味著拉美國家領導人對峰會重視程度下降，增加了公眾對會議重要性、效果和公信力的質疑。

峰會沒能破解當前美拉關系的困局。美國政府和副總統等高官在峰會前后和會議期間，極力宣示在經貿、安全和民主等方面的對拉政策主張，一方面安撫拉美國家的不滿，消除其對美國政策的疑慮，另一方面力圖鞏固美國在該地區的主導作用和霸主地位，重塑美國在西半球的影響力和領導力。美國強調的重點是：美國支持拉美的民主治理和自由市場，主張打擊犯罪集團和腐敗；表示美國將繼續成為拉美國家最堅定、最強大和最持久的伙伴，遏制或減緩中國及其他域外國家在拉美地區影響的不斷擴展；推行所謂西半球價值，希望在西半球事務方面得到拉美國家支持；加大對拉美左翼政府打壓力度，鼓動拉美右翼政府對左翼政府的圍攻。但峰會期間，美國對拉美國家在經貿、移民等領域提出的訴求并沒有做出具體回應，拉美國家對美國政策的疑慮沒有消除，峰會自然也沒能破解當前美拉關系的困局。

（第一作者單位：中國社會科學院拉丁美洲研究所；

第二作者系中國社會科學院拉丁美洲研究所研究員）

（責任編輯：魏銀萍）