美歐伊三邊關系與“伊朗核協議”的前景

李國富

內容提要 歐洲主要大國對特朗普威脅退出“伊朗核協議”感到十分不滿和擔憂，但又不得不與美國政府就此問題進行磋商和談判。在特朗普做出是否退出“伊朗核協議”決定的前夕，美國、歐洲和伊朗就“伊朗核協議”繼續相互博弈。“伊朗核協議”的發展前景存在三種可能性，但沒有一種可能性是利好消息，其前景堪憂。

關鍵詞 “伊朗核協議”前景；特朗普政府；美歐關系；制裁措施

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.05.011

特朗普在競選美國總統時曾發誓要“解除與伊朗的災難性交易”。執政后，因遭到國內外普遍反對，特朗普至今尚未貿然采取行動，但廢除“伊朗核協議”[1]的意圖未變。2018年1月，特朗普發出警告，在5月12日前，如不能與歐洲主要國家達成補充協議，修改“伊朗核協議”中的一些災難性缺陷，美國將退出“伊朗核協議”。“伊朗核協議”事關重大，被看成是防止美伊由政治、經濟和外交對峙走向軍事沖突的最后“閥門”。一旦該協議被廢除，美伊間發生大規模軍事沖突的風險就會大大增加。目前離5月12日的關鍵時間節點日益臨近，屆時，特朗普會不會退出“伊朗核協議”，“伊朗核協議”的前景又如何，引起了國際社會的普遍關注和擔憂。

特朗普執意廢除“伊朗核協議”

在“但凡奧巴馬同意的都要反對”的意識驅使下，廢除“伊朗核協議”既是特朗普競選時的承諾，更是他強硬反對伊朗政策的重要內容。早在競選期間，特朗普就堅決反對“伊朗核協議”，稱其是“最糟糕的交易”。在2016年3月美國以色列公共事務委員會的競選集會上，特朗普明確表示，該協議“對美國、對以色列、對整個中東都是災難”，“這不是外交，這是投降”，并發誓當選后，他的“第一要務就是解除和伊朗的災難性交易”。但因該協議得到國際社會的普遍支持，美政府內主要成員意見不一（如前國務卿蒂勒森、國防部長馬蒂斯等人認為，留在該協議內符合美國利益），更何況國際原子能機構（IAEA）和美國情報部門均沒有發現伊朗有違背核協議的行為。因此，特朗普至今未貿然采取行動。根據美國相關法律要求，特朗普分別在2017年4月和7月兩次勉強簽署了對伊朗制裁的豁免，但也在為廢除“伊朗核協議”做準備。特朗普下令美國有關部門重新就“伊朗核協議”對美國安全利益影響進行評估。在7月核準伊朗履行“伊朗核協議”后，特朗普表示，伊朗違反了該協議的“精神”，他將不會在10月再次確認伊朗履行“伊朗核協議”。

為給特朗普廢除“伊朗核協議”尋找正當理由，2017年8月底，美國駐聯合國大使黑利專程走訪了IAEA總部，向該機構施壓。據英國《衛報》報道，黑利要求IAEA更嚴格地核查伊朗核設施并著重核查伊朗相關軍事設施。9月，特朗普在聯大演講時表示，簽署“伊朗核協議”是美國的“恥辱”，如該協議是為伊朗最終發展核武器計劃作掩護，美國就不能遵守這一協議[2]。10月13日，特朗普表示，美國不能確認伊朗遵守了“伊朗核協議”。他指責奧巴馬政府達成的“伊朗核協議”存在諸多缺陷，損害了美國利益，并將美國是否繼續執行該協議的決定權交給了國會。但美國國會并不愿意承擔廢除“伊朗核協議”的責任。60天后，國會又將該協議原封不動地退回給了白宮，迫使特朗普必須在30天內做出最后的決定。

2018 年1月，在最后期限臨近前，特朗普雖被迫第三次簽署豁免對伊朗的制裁，但他同時警告“伊朗核協議”將面臨兩種可能性，“或修改其災難性的缺陷，或美國將退出該協議”。關于“伊朗核協議”，特朗普提出了四項具體修改要求：一是要求伊朗必須立即允許國際核查人員核查提出的所有地方；二是必須確保伊朗永遠不能接近擁有核武器；三是“伊朗核協議”必須沒有截止日期，即不僅僅是十年，而是伊朗永遠不能擁有核武器。如伊朗不履行以上任何條款，美國將自動恢復對伊朗的制裁；四是美國法律必須明確表明，遠程導彈與核武器項目是不可分割的，伊朗發展、測試導彈將會受到嚴厲的制裁[3]。此外，特朗普還分別向美國會和歐洲提出建議。特朗普建議國會修改美國針對“伊朗核協議”的法案，設置“自動”恢復對伊朗制裁的“啟動器”，如伊朗違反美國有關執行“伊朗核協議”的條款，觸動“啟動器”，美國就自動對伊朗恢復制裁，而無需政府每隔90天就要向國會報告伊朗是否履行了“伊朗核協議”的義務。針對歐洲，特朗普要求歐洲三國（英國、法國和德國）根據他提出的要求，在5月12日之前與美國達成一個“伊朗核協議”新的補充協議。如伊朗違反了美歐達成的新的補充協議，將恢復對伊朗實施新的多邊制裁。特朗普警告，如他認為美歐達不成該協議，他將馬上退出“伊朗核協議”。

在特朗普提出警告后，時任美國國務卿蒂勒森與英國、法國和德國外長就修改“伊朗核協議”展開了磋商。根據蒂勒森指令，美國國務院政策規劃司司長胡克（Brian Hook）率團與歐洲三國進行具體談判。但不久，特朗普撤換了認為應保留“伊朗核協議”的蒂勒森和國家安全事務助理麥克馬斯特，替換蒂勒森的是堅決反對“伊朗核協議”的中央情報局局長篷佩奧。蓬佩奧曾表示，“我期待退出這個與世界最大支持恐怖主義的國家達成的災難性的協議”[4]。而新任國家安全事務助理則是美國政界著名的“鷹派”——美國前駐聯合國大使博爾頓。博爾頓不僅堅決反對奧巴馬與伊朗達成“伊朗核協議”，還公開主張美國應該轟炸伊朗的核設施，用軍事手段打掉伊朗的核威脅[5]。特朗普對其重要內閣成員的調整向外界傳遞了一個明確的信息，他廢除“伊朗核協議”的警告是認真的。

歐洲很難“兩全其美”

出于自身安全和戰略利益的考慮，歐洲特別重視“伊朗核協議”，不僅視其為歐洲長期努力的巨大外交成果，更將其看作是遏制中東地區核軍備競賽和防止美伊大規模軍事沖突的重要“閥門”。中東是歐洲近鄰，在經歷了八年“阿拉伯動亂”給其帶來的劇烈沖擊后，歐洲希望中東地區走向穩定。歐洲認識到，伊朗是中東大國，對中東穩定發揮著不可替代的作用。因此，歐洲對特朗普執政后采取對伊朗極端仇視政策、屢屢威脅要退出“伊朗核協議”感到十分不滿和擔憂。法國總統馬克龍警告特朗普，美國不遵守“伊朗核協議”，將會促使伊朗在未來制造核武器[6]。歐洲領導人尤其是歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼多次警告特朗普政府，“伊朗核協議”是一個多邊協議，美國不能單方面廢除該協議。2017年10月，在特朗普威脅將不再簽署豁免對伊朗制裁的前夕，法國總統馬克龍、德國總理默克爾和英國首相特蕾莎·梅歐洲三大國領導人罕見地聯名警告特朗普“破壞伊朗核協議的后果”。之后，歐洲國家對美國國會議員做了大量的游說工作，對美國國會原封不動地將“伊朗核協議”退回白宮發揮了重要的作用。

歐洲“主要國家”（指英、法、德三國，“伊朗核協議”的簽字國）對特朗普2018年年初以最后通牒方式逼迫其修改“伊朗核協議”非常反感，但特朗普講的有些內容它們也是認同的。如三國與美國一樣對伊朗近年來在中東地區做大，不斷干預地區其他國家的事務感到擔憂和不安。但不同的是，他們主張通過“接觸與遏制”的途徑來影響伊朗外交政策，而不贊成特朗普對伊朗一味打壓的強硬政策，認為其結果只會加劇地區的動蕩。它們認為，特朗普指出的“伊朗核協議”的“缺陷”和“導彈問題”不是什么新問題，這些曾是美歐與伊朗談判的“高線”，但遭到伊朗堅決拒絕。“伊朗核協議”是雙方妥協的產物，實現了美歐在“伊朗核問題”談判中的最重要目標——阻止了伊朗研發核武器。

關于特朗普警告中的要求，三國總體考慮是，可在不違反“伊朗核協議”的基礎上，通過與美國談判，設法解決特朗普對“伊朗核協議”有關“缺陷”的關切，同時還要拉住伊朗繼續留在協議內。關于“核查”問題，目前對伊朗實施的是IAEA最嚴格核查措施，而IAEA至今尚未在對伊朗核查過程中遇到重大的問題。至于“必須確保伊朗永遠不能接近擁有核武器”問題太籠統，而執行“伊朗核協議”就是為了不讓伊朗擁有核武器。關于“截止日期”問題，三國認為，現在距離“伊朗核協議”的截止日期還有相當長一段時間，并非當務之急。三國可承諾等到該協議臨近時，再啟動與伊朗延長該協議的談判，如伊朗不同意可對其施壓，或對其制裁也為時不晚。因此，三國堅決反對目前對“伊朗核協議”的“截止日期”進行修改，或任何修改“伊朗核協議”的內容。伊朗“導彈問題”與“伊朗核協議”無關，是安理會2231號決議“要求”伊朗不得研發導彈。更何況美國駐聯合國大使黑利表示，如果伙伴國家幫助嚴厲制裁伊朗導彈違約，可說服特朗普繼續留在“伊朗核協議”內[7]。因此，歐洲三國認為，在這個問題上可與美國合作，對伊朗制裁，向其施壓，而同時又不違背“伊朗核協議”。 目前，美歐談判已進行了三輪。美國負責談判的代表胡克表示，雙方談判已取得進展，但不能確定雙方能否達成協議，也不能保證特朗普總統是否會接受雙方達成的任何協議。[8]

在歐洲三國中，法國對伊朗的態度最強硬[9]。2017年11月，法國總統馬克龍在訪問迪拜時表示，他“非常擔心”伊朗的導彈項目。法國呼吁伊朗開啟有關“導彈問題”的談判[10]。2018年3月初，法國外長勒德里昂訪問德黑蘭，與伊朗領導人就“伊朗核協議”相關問題進行會談。在訪問伊朗之前，他表示，伊朗需要應對外界對它導彈項目的關切，否則將面對新一輪制裁。3月18日，三國聯合向歐盟提議，以伊朗向敘利亞及伊朗盟友也門胡塞武裝和黎巴嫩真主黨提供導彈和導彈技術為由，對伊朗革命衛隊一些成員和經濟實體進行新的制裁，但有不少國家猶豫不定。近期美國政府主要成員的變更對歐洲產生了很大的消極影響。歐洲一些國家認為，有誠意與歐洲達成協議的蒂勒森被撤職，預示特朗普已拿定主意，歐洲也沒有必要為其廢除“伊朗核協議”背書。

歐洲國家在與美國進行談判，努力爭取讓美國留在“伊朗核協議”的同時，也在積極準備預案。歐洲與伊朗的投資、融資和正常的經貿往來是使伊朗繼續留在“伊朗核協議”的最基本保證。一旦美國真的退出“伊朗核協議”，如何保護歐洲的企業和個人與伊朗進行正常經貿往來的權益，成為當前歐洲的主要關切。現在談論比較多的是歐盟正在積極考慮設立對伊朗“歐元”保障基金以及恢復1996年歐洲針對美國制裁的“保護規則”（Blocking Regulations）[11]等。4月24日，法國總統馬克龍首次對美國進行國事訪問，并在美國國會聯席會議發表演講。德國總理默克爾也隨后對美國進行正式訪問。兩位歐洲大國領導人接踵訪美被視為歐洲國家勸說特朗普留在“伊朗核協議”的最后努力。

伊朗的艱難選擇

特朗普對伊朗采取了極端強硬政策，不斷擴大對伊朗制裁范圍，屢屢發出退出“伊朗核協議”的威脅，使美伊關系急劇惡化，雙方再次跌入緊張對峙的惡性循環中。對于特朗普的威脅，伊朗擔心任何低調反應都會被視為伊朗的“害怕”和“服軟”，將會招致更多的打壓措施。因此，伊朗毫不示弱，做出了強硬回擊。伊朗最高領袖哈梅內伊表示，如美國廢除“伊朗核協議”，伊朗會將其“撕毀”；伊朗總統魯哈尼強硬回擊稱，“如果美國繼續對伊朗實施新的制裁措施，伊朗將退出核協議”。但在具體操作上，伊朗對退出“伊朗核協議”非常慎重。

“伊朗核協議”是魯哈尼執政后取得的最重要的政治資產，伊朗是不會輕易退出的。在執行“伊朗核協議”過程中，由于美國的因素，尤其是美國對金融領域的干擾，使伊朗雖沒有取得執行“伊朗核協議”的預期成效，但仍獲得了巨大的收益。根據國際貨幣基金組織（IMF）的報告，得益于解除制裁，伊朗石油出口大幅提升，伊朗在2016—2017財政年度經濟增長了12.5%，預計2017—2018年經濟增長為4.2%；通貨膨脹率降到了個位數；2017年，伊朗與歐洲的貿易量與2016年同期相比翻了一番；伊朗還吸收了80多億美元的直接外國投資，并與多國簽訂了合作協議，其中較為突出的是與法國道達爾石油集團簽訂了48億美元能源合作項目[12]。除了經濟利益外，“伊朗核協議”還打開了伊朗與國際社會，尤其是與歐洲政治交往的大門，提升了伊朗在國際，尤其是地區的政治影響力，同時還大大改善了伊朗的安全環境。因此，盡管特朗普執政后屢屢違反“伊朗核協議”，多次威脅其他國家中斷與伊朗進行經貿往來，但伊朗都保持了較為克制的反應，仍嚴格履行“伊朗核協議”的義務，不給特朗普廢除該協議任何借口。

與此同時，伊朗態度強硬地表示，堅決不同意重啟“伊朗核協議”談判，堅決反對對該協議增加任何附加協議。伊朗明確表示，伊朗不會主動破壞“伊朗核協議”，但將堅決回應（美國）任何違反協議的行為。伊朗原子能組織主席薩利希警告，如果美國退出核協議，“只要我們有決心，我們有能力在五天內恢復制造純度為20%的濃縮鈾”[13]。 2018年3月4日，伊朗副外長阿拉齊（Araghchi）在倫敦的演講中表示，一旦美國退出“伊朗核協議”，伊朗將會面臨兩種選擇：一是伊朗與該協議的其他簽字方繼續留在該協議內，二是伊朗與美國一樣也退出該協議，第二種選擇的可能性更大。因為，如美國一旦退出協議，即便是其他簽字國決定繼續留在協議內，伊朗從該協議中獲得的經濟利益將會受到極大削弱[14]。很明顯，阿拉齊是在警告歐洲，如美國退出“伊朗核協議”，伊朗的回應將部分取決于歐洲的政策，即如歐洲能全面執行“伊朗核協議”，使伊朗的權益不受影響，伊朗將會繼續履行“伊朗核協議”的義務，否則伊朗也將退出該協議。

此外，伊朗強烈指責歐洲為了滿足特朗普的要求，跟隨美國對伊朗研發導彈項目橫加指責，并準備對伊朗制裁。伊朗表示，愿意與歐洲就反恐問題和地區問題進行討論，但強硬地回絕了任何有關伊朗導彈問題的談判。伊朗強調，導彈問題事關伊朗安全，是不能談的。在美國不斷對伊朗進行武力威脅，美歐向其地區盟國提供幾千億美元先進軍事裝備的情況下，伊朗發展導彈完全是安全防御的需要，是自衛行為。伊朗國防部長哈塔米強調，只要某些人（美國）繼續威嚇伊朗，伊朗就會繼續研發導彈。至今為止，IAEA已發表了十份報告，證明伊朗履行了“伊朗核協議”的義務。在這種情況下，伊朗認為，歐洲為滿足特朗普的無理要求對伊朗進行新一輪制裁，等于是在懲罰一個“守法公民”來滿足一個“違法亂紀”人的違法要求。伊朗總統辦公室副主任表示，沒有“伊朗核協議”并不是“世界末日”[15]。應該說，伊朗已做好了特朗普退出“伊朗核協議”的準備。

“伊朗核協議”前景的

幾種可能性

現在看來，“伊朗核協議”的發展前景有以下三種可能性。

第一種，美歐目前就“伊朗核協議”補充協議的談判陷入僵局，美國各相關部門已開始積極準備退出“伊朗核協議”。但在馬克龍和默克爾對其曉以退出“伊朗核協議”可能產生的重大利弊后，特朗普接受歐洲對修改“伊朗核協議”變通的意見，因此暫緩宣布退出“伊朗核協議”的決議。這種可能性目前來看雖不大，但也不能完全排除。

第二種，特朗普宣布退出“伊朗核協議”，恢復實施美國對伊朗的單邊制裁，但暫緩半年或一年后，視情況實施美國的“治外法權”制裁（secondary or extraterritorial sanctions）。這既是為歐洲等其他國家從伊朗撤資留有足夠的時間，也是逼迫歐洲三國在“伊朗核協議”問題上向美國做出更大的讓步。在這種情況下，伊朗雖不會退出“伊朗核協議”，但肯定會采取相關行動予以報復。

第三種，特朗普退出“伊朗核協議”，同時宣布恢復美國包括“治外法權”在內的所有對伊朗制裁。此時，伊朗會做何反應將取決于歐洲的態度。如歐洲引進諸如“保護規則”，成立針對伊朗的專項“國家基金”等措施，用以保護歐洲企業和個人對伊朗投資、與伊朗保持經貿往來等。在這種情況下，伊朗將會視歐洲采取措施的成效，以及對伊朗經濟造成損失的程度來決定是否繼續留在“伊朗核協議”內。

總之，以上三種可能性中的任何一種對“伊朗核協議”都不是利好消息，“伊朗核協議”發展前景堪憂。

（作者系中國國際問題研究院研究員）

（責任編輯：蘇童）