特朗普政府的貿易政策及其實施

周琪

內容提要 特朗普政府貿易政策的總目標和基本原則是“以對美國人更自由更公平的方式擴大貿易”。它申明世貿組織對美國不具有直接約束力；要求其他國家向美國商品和服務開放市場；堅決保護美國的知識產權；重新談判自由貿易協定。它以“國家安全”為由，連續發起貿易“337”“232”和“301”調查，對相關國家實行單方面制裁，威脅同中國打貿易戰。特朗普政府在中美貿易問題上采取的強硬措施并不是一項孤立的政策，而是美國國家安全戰略變化的一個側面，即把中國確定為美國最大的“戰略競爭者”，為此要竭盡所能阻止中國高科技快速發展可能帶來的美國在與中國競爭時的不利局面。

關鍵詞 特朗普政府；貿易政策；美國國家安全戰略

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.05.006

2018年3月22日，特朗普政府突然宣布將對中國600億美元的對美出口產品加征關稅，使得懸在中國頭上的“達摩克利斯”之劍終于落了下來。這也促使我們深入地審視特朗普政府貿易政策的目標和手段，以及特朗普的貿易政策與美國國家安全戰略的關聯。

特朗普的貿易政策是對美國

傳統貿易政策的轉向

隨著1934年美國國會批準《互惠貿易協定法》，在美國國內形成了贊同自由貿易的跨黨派輿論，這種輿論在1947年《關稅貿易總協定》（GATT）通過之后得到了加強。一般來說，在美國持不同政治觀點的經濟學家都認為，貿易是推動經濟發展的關鍵工具，而經濟發展可以促進社會富裕和政治自由。貿易對美國經濟發展的推動作用也得到普遍承認。

特朗普的貿易政策建立在其治國理政的基本理念之上，即“美國優先”。“美國優先”說到底就是美國貿易優先，美國就業優先，美國經濟優先。雖然特朗普的貿易政策也帶有自由貿易的標簽，但他更強調“公平貿易”，即用美國利益和標準來衡量的所謂“公平貿易”。他持有某種重商主義的觀念，認為出口多、進口少是一國經濟健康的標志，實際上是把各國之間的經濟交往看作零和游戲。他把貿易逆差看作美國國內制造業喪失就業崗位的主要原因，凡是危及美國貿易和就業的國家，都被視為對美國利益的危害者，對所有國家的態度，甚至包括日本、韓國和德國等盟國，也要以此來衡量，而給美國帶來最大貿易逆差的中國則更被視為“罪魁禍首”。

特朗普的貿易政策觀念帶來了對美國自由貿易傳統的轉向。在2016年總統競選期間，特朗普提出了一系列有關貿易政策的主張，包括要重新談判或廢除多邊貿易協定，尋求雙邊貿易協定；指責其他國家利用關稅和補貼使美國公司處于競爭劣勢；威脅退出北美自由貿易協定，除非墨西哥重新談判該協定；而最大的攻擊矛頭則對準中國。在特朗普就任總統后不到一個月，行政部門就向國會提交了一份《總統2017年貿易政策日程》。特朗普的貿易政策清晰地體現在這份報告中。

根據這份文件，美國貿易政策的總目標和基本原則是“以對美國人更自由更公平的方式擴大貿易”。[1]美國不應為了獲得地緣政治優勢而容忍其在全球市場中遇到的不公平貿易，包括國外政府補貼、竊取知識產權、操縱匯率、國有企業的不公平競爭行為、違反勞動法、使用強迫勞動等。[2]在2018年2月發布的關于特朗普貿易政策的年度報告中，特朗普政府又明確提出了貿易政策議程的五大支柱。一是通過確保經濟安全支持美國的國家安全。二是加強美國經濟，讓所有美國人都受益。三是談判達成更多使美國人實現繁榮的貿易協議。四是執法和捍衛貿易法，以使不良行為者不再利用美國。五是改革世界貿易組織（WTO），為所有國家推廣有效的市場規則，擴大貿易和增加財富。[3]

為了實現上述目標，特朗普政府確定了四個優先事項：捍衛美國對貿易政策的主權；嚴格執行美國有關貿易的法律；利用一切可能的方法，鼓勵其他國家向美國商品和服務開放市場；充分有效地保護和執行美國的知識產權；與全球主要市場國家談判新的更佳的貿易協定。[4]

報告強調，美國不直接受WTO決定的約束，因為根據美國國會通過的《烏拉圭回合協議法》，如果WTO解決方案對美國不利，美國貿易代表應與相關國會委員會磋商是否執行該報告的建議。這就表明“這些世貿組織的報告不具有約束力或可以自動執行”。[5]換言之，WTO爭端解決小組或世貿組織上訴機構做出的針對美國的裁決，“不會導致美國法律或實踐的改變”，而特朗普政府將根據美國法律，“積極捍衛美國對貿易政策事務的主權”。

報告指出，在過去的幾十年里，美國一直在努力打破出口壁壘，力爭開放國外市場，但成效甚微，因為外國政府往往有強烈的政治利益來保護本國市場的某些行業。現在美國不能再繼續容忍這樣的限制，它將利用一切可能的手段來鼓勵其他國家“給予美國生產商公平的、互惠的市場準入，確保市場真正對美國商品和服務開放” 。

特朗普政府把美國經濟增長放緩的主要原因都歸于不公平的貿易條件，而且把自2000年以來美國GDP增長放緩、貿易逆差加大、就業增長緩慢、制造業就業人數大幅度減少歸咎于中國及全球貿易體系。報告認為，目前的全球貿易體系對中國是有利的，但是從2000年起，它并沒有給美國帶來同樣的好處。總之，鑒于美國在全球市場上處于不公平的劣勢，現在是政府制定新的貿易政策的時候了。

《總統2017年貿易政策日程》研究被看作是“對美國原有貿易政策的中斷”。美國康奈爾大學研究貿易政策的教授埃斯沃·普拉塞德對此批評說，“如果特朗普政府貫徹本文件的建議，這將對美國幫助建立的跨國貿易體系構成沉重打擊。”[6]仔細推敲就可以看出，特朗普政府對國際貿易體系和規則的上述看法及政策闡述，孕育了貿易戰的種子。

特朗普的對華貿易政策與

“貿易戰”

特朗普在競選中和在勝選后曾反復指責中國操縱人民幣匯率，向美國傾銷廉價產品，對美輸華產品征收“重稅”，“偷竊”美國人的工作和知識產權等，揚言要將中國定性為匯率操縱國，并向中國商品征收45%的懲罰性關稅。他抱怨美國對中國的巨大貿易逆差是由于美國“受到不公平對待，與中國簽訂了糟糕的貿易協議”。不過，在特朗普上任后的一年中對中國的貿易報復政策遲遲沒有展開，似乎是“光打雷，不下雨”。

這其中有兩個原因：第一，特朗普班子內部的派系斗爭。盡管美國貿易代表羅伯特·萊特希澤、國家貿易委員會彼得·納瓦羅和前首席戰略顧問史蒂夫·班農助長了特朗普貿易保護主義的本能，但這個貿易戰陣營在所有的問題上都遭到諸如全國經濟委員會加里·科恩和財政部長史蒂夫·姆努欽等全球主義者的反擊。一位政府官員評論道，科恩和姆努欽與特朗普在貿易政策上的立場幾乎南轅北轍，他們設法遏制住了特朗普建立貿易壁壘的本能。2017年夏天特朗普就急不可耐地想要加征關稅，以保護美國鋼鋁業，但科恩和姆努欽勸告他說，這樣做會威脅到他們正在國會中以總統名義進行的稅改努力。[7]

第二，在朝核問題上美國需要中國的幫助。2017年4月特朗普曾為了避免破壞美國與中國在朝核問題上的合作，而未把中國列為“匯率操縱國”。[8]在12月下旬接受采訪時特朗普再次表示，“中國在貿易上給我們造成了很大的傷害，但我對中國一直很溫和，因為對我來說唯一比貿易更重要的事情就是戰爭，如果他們在朝鮮問題上幫助我，我看待貿易可以有所不同，至少在一段時間內是如此”。在此后《紐約時報》對他的采訪中，他再次表示為了在應對朝鮮核威脅方面的合作，他在中國的貿易問題上有所節制（朝核問題也影響了美國政府重新談判美韓自由貿易協定的努力）。[9]

對華貿易關系始終是令特朗普如鯁在喉的問題，也是他與中國領導人會晤時不斷提出的問題。在2017年4月初的中美元首會晤期間，特朗普表示，中國政府對經濟的干預，特別是在工農業、科技和網絡政策方面，對美國的就業和出口造成了負面影響，令人擔憂。中美雙方就經貿問題進行了深入討論，同意將在貿易投資領域深化務實合作，同時妥善處理經貿摩擦，以取得互利互惠的成果。但是，美國認為在接下來的關于中美貿易的“百日會談”中沒有取得所期待的結果。

2017年11月特朗普訪華期間中美簽署的一系列經貿協議總額達到2535億美元，是中方做出的愿意幫助美國減少對華貿易逆差的積極姿態。但是，美國方面仍然不滿意，認為中國原有的市場準入限制并沒有放開，只是增加了進口數量。不僅如此，特朗普回國之后不久，美國貿易代表辦公室就于11月30日宣布，美國已經正式通知世界貿易組織，反對給予中國市場經濟地位，理由是中國政府對市場干預過多。

此后，在特朗普白宮內部，隨著反對同中國打貿易戰的全國經濟委員會主席科恩做出辭職決定，以及國務卿雷克斯·蒂勒森被解職，主張強硬對華貿易政策的美國貿易代表羅伯特·萊特希澤的立場占了上風。萊特希澤聲稱，中國對世界貿易體系構成了“前所未有”的威脅，并以“國家安全”為由，連續發起貿易“337”“232”和“301”調查。令美國更加不安的是，2017年中國對美貿易順差擴大了13%。

2018年初美國的各項“調查”結果和制裁措施陸續出爐，但最初的幾項制裁不過是美國威脅要同中國打貿易戰的序曲。3月22日，特朗普簽署總統備忘錄，表明依據“301調查”結果，將對從中國進口的商品大規模加征關稅；美國貿易代表辦公室將在15天內制定對中國商品加征關稅的具體方案，隨后公示30天（后又延長至60天）；美國貿易代表辦公室將就相關問題向WTO起訴中國；美國財政部將在60天內出臺方案，限制中國企業投資并購美國企業。

在此之前，美國政府已經依據《1974年美國貿易法》301條款對所謂的“中國不公平貿易行為”進行了七個月的正式調查，以中國侵犯美國知識產權和美國企業被迫接受不利條件才能進入中國為重點，授權總統對違反貿易協議或對美國商業構成負擔或限制的不公平、不合理或歧視性的外國貿易行為實施單方面的報復性措施。

中國商務部于3月23 日迅速做出回擊，發布了針對美國鋼鐵和鋁產品措施的中止減讓產品清單，擬對自美進口部分產品加征關稅，并宣布計劃對價值30億美元的美國產水果、豬肉等128種產品中止減讓關稅。3月24日上午，中國國務院副總理劉鶴在應約與美國財政部長姆努欽的通話中表示，美方近日公布“301”調查報告，違背國際貿易規則，不利于中國、美國和全球利益。“中方已經做好準備，有實力捍衛國家利益，希望雙方保持理性，共同努力，維護中美經貿關系總體穩定的大局。”[10]雙方同意繼續就此保持溝通。《華爾街日報》報道稱，美國財政部長姆努欽和美國貿易代表萊特希澤在給中國副總理劉鶴的一封信里說，希望中國削減美國汽車進口關稅，購買更多的美國芯片，給予金融業更大的準入，以減少中國與美國的貿易順差。[11]與此同時，涵蓋科技、零售、農業和消費品等行業的美國45家行業協會很快發布聯名信，呼吁特朗普政府暫停對中國產品征收關稅的計劃，它們認為這一計劃會損害美國消費者和投資者的利益。

4月4日凌晨，美國政府發布了加征關稅的商品清單，將對中國輸美的1333項500億美元的商品加征25%的關稅。這些商品主要涉及信息和通信技術、航天航空、機器人、醫藥、機械等行業的產品。中國迅速于4月4日下午做出反應，對原產于美國的大豆、汽車、化工品等14類106項商品加征25%的關稅，涉及中國從美國進口的價值約500億美元的產品。

中國的不妥協態度和準備應對貿易戰的姿態，以及來自美國國內外的壓力正在使特朗普政府意識到，美國發動的貿易戰不是解決貿易問題的方法，其結果只能是兩敗俱傷。

特朗普的貿易政策與美國國家

安全戰略的合拍

特朗普政府置國際貿易體系和規則于不顧，在中美貿易問題上采取單邊主義的大規模制裁措施，并不是一項孤立的政策，而是美國國家安全戰略變化的一個側面。

隨著中共十九大的成功召開，原本在美國對中國的負面輿論又多了一層擔憂，即中國的發展模式構成了對美國發展模式的挑戰，并認為中國現在已經有了足夠的制度自信，要把中國的發展模式輸出到其他發展中國家。而這是與美國追求的民主制度背道而馳的，因此是一個新的巨大威脅。一些美國人由此懷疑，自克林頓總統以來的美國對華政策，即歡迎中國融入國際社會，促進中國加入WTO的政策是一個錯誤，因為中國在融入國際社會之后并沒有按照美國的愿望發展，反而在實踐中總結出了一套不同于美國的發展模式。為此，2017年12月發布的美國《國家安全戰略報告》指出，“這些競爭要求美國重新考慮過去20年的政策——這個政策基于這樣一種假設：即與競爭對手的接觸以及將其納入國際機構和全球貿易，將使他們成為良性的參與者和可信賴的合作伙伴，在很大程度上，這個前提被證明是錯誤的”。[12]

在這份美國《國家安全戰略報告》和2018年1月發布的美國《國防戰略報告》中，都把中國和俄羅斯并稱為“修正主義者”和美國最大的“戰略競爭者”。“它們挑戰美國的實力、影響和利益，試圖侵蝕美國的安全和繁榮。”[13]美國《國防戰略報告》更是聲稱，“國家間的戰略競爭，而不是恐怖主義者，現在成為美國國家安全的主要擔憂。”[14]

雖然美國《國家安全戰略報告》也表示，“競爭不總是意味著敵對，也不一定會導致沖突，美國在競爭中取得成功是避免沖突的有效途徑”，[15]但在上述判斷之下，壓制中國經濟的發展，阻止中國在高科技領域里研發和生產帶來的綜合國力的增強，成為當前美國政府一些決策者心目中的當務之急。這也難怪美國對中國的貿易制裁清單針對的主要是中國的高科技領域。美國貿易代表萊特希澤3月22日在國會作證時表示，將建議對中國一些高科技領域里的產品加征關稅，如列在《中國制造2025》中的新的先進信息技術、自動化機床和機器人。“因為中國打算投入幾千億美元，達到國際領先水平，如果讓中國如愿以償，將會對美國非常不利。任何一個有理性的人都會做出這樣的建議。”[16]

總的來說，特朗普貿易政策的實施呈現出兩方面的特點：在多邊國際舞臺上，無視國際體系和國際規則，搞單邊主義和單方面制裁；在中美雙邊貿易關系上，以打貿易戰相威脅，要求中國做出最大讓步，以改變美國對華貿易巨額逆差的現狀，并竭盡所能阻止中國高科技快速發展可能帶來的美國在與中國競爭時的不利局面。

（作者系清華大學戰略研究院執行院長，研究員）

（責任編輯：徐海娜）