因素法分配財政資金在建立扶貧項目精準機制中的運用

馬國星 武晨輝 王宇佳

（山西大學，山西 太原 030000）

一、當前扶貧工作在項目精準方面出現的困局

習總書記對扶貧工作提出的四個精準：精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核。關于第一個精準，現在各縣建檔立卡貧困人口的資料已經比較完善，都在集中力量進行后三個方面工作。而要實現精準幫扶、精準管理和精準考核，切入點就是精準地選擇扶貧項目。當前，在扶貧項目的選定方面存在一定困局。

困局一：跑步前進（跑“部”“前”進）現象還一定程度存在。跑“部”“前”進是指過去一些地方密集在北京設立辦事處，以利于向國家部委申請項目和資金，形容一種不正常爭取項目資金方式。一般的貧困縣，扶貧格局基本是財政部門管資金，扶貧部門管項目，職能部門和鄉鎮具體實施項目，脫貧領導組抓協調。受過去跑“部”“錢”進做法影響，部分村、鄉鎮或職能部門還會向扶貧、財政、發改等職能部門通過一些非正常的途徑爭取項目，這有可能會引發不正之風問題。

困局二：領導拍腦袋決策。有的領導僅通過一次調研就提出扶貧項目安排要求，至于群眾是否認可置于腦后。群眾對“拍腦袋決策、拍胸脯保證”現象十分反感。

困局三：多頭申報。由于縣級各部門存在職能交錯，比如打井，不僅水利局有這方面項目，縣農業綜合開發辦、移民辦、扶貧辦、發改局等部門都可以安排這方面的項目。一部分村或鄉鎮為了爭取項目，抱著試試看的心態把相同的資金申請報告送往不同部門，往往造成項目重復安排。

困局四：項目進展緩慢。對縣級層面的扶貧工作，上級各類檢查、督導比較頻繁，通過了解各類監察督導提出的問題，在管理角度較為普遍就是扶貧項目進展緩慢，扶貧成效難以顯現。項目進展慢的原因是多方面的，但關鍵原因是項目安排遲緩和項目不符合實際甚至無法實施。

困局五：資金撥付緩慢。財政部門撥付資金一般是按項目中標合同的金額撥付資金，項目進展慢導致財政資金遲遲難以撥付；另一方面，項目責任單位需要根據合同或審計結果撥付資金，造成扶貧資金在項目單位形成二次滯留（也就是常說的資金在賬上睡覺，不能發揮作用），不能按照規定的時間形成實際支出。

二、項目不精準的原因和后果

（一）原因分析

1.經驗不足。脫貧攻堅任務艱巨，對貧困縣而言，中央財力下傾和項目決定權下放后，貧困縣從未遇如此龐大的資金規模（平均每個縣都有2億元以上的資金）和項目安排任務（平均項目在200個以上），經驗不足，缺乏有效的機制。

2.思維陳舊。地方主要領導思維尚未完全轉變，（過分看重權力），舍不得放下“資金”和“項目”這兩個指揮棒，不愿意給鄉鎮、村組或職能部門放權，調動不起基層的積極性。項目失去基層群眾的充分參與，很難實現精準。

3.配合不力。職能部門缺乏全局觀念，過分強調部門利益，導致各掃門前雪，在扶貧項目精準性方面考慮不周全，沒有形成整體合力。

4.活力不足。扶貧一線的干部每天要應對各類檢查、督導，頭緒多（如要面對領導視察、駐村督查、審計檢查、人大督導、政協督辦、紀檢調查、民主黨派調研、組織巡察等等），精力上無暇顧及項目安排，部分干部思想上有不愿擔當的畏難情緒。

（二）扶貧項目不精準的后果

1.效益不好，群眾滿意度不高。比如村邊修一條路，解決了村與村之間路網的連接問題，但是群眾最關切的是進村入戶的路。

2.項目不切實際，實施中困難重重。比如玉露香梨這一產業項目，盡管這種水果口味非常好，但是不耐儲藏、運輸，前景不被看好，群眾意愿不強。

3.項目布局不合理，造成資金浪費。比如某個鄉鎮共有14各村，每個村都是貧困村，各個村都申報要建設果品交易大棚和冷庫，造成資源和資金的浪費。其實相鄰的幾個村可共用一個交易大棚和冷庫，可以資源共享。

4.缺乏有效項目確立機制。項目庫建設滯后，項目推進慢，資金撥付速度慢。

5.駐村幫扶工作隊和基層干部面臨追責風險。在縣一級，扶貧管理工作主要體現在兩個方面，一個是駐村幫扶，一個是項目推進。駐村幫扶更體現政治責任和人為情懷，幫扶隊員經常要走村串戶，了解民情，拉近干部與群眾的距離。項目推進主要依靠是依靠經濟手段，改變貧困村的生產生活條件。這兩個方面相互交融，相互促進。扶貧考核非常嚴格，因為扶貧項目績效不高帶來責任追究案例不勝枚舉。

對老百姓和貧困戶而言，最期盼的還是經濟上的實惠和生活方面的改善，如果某一個項目能夠給貧困戶帶來持續的股息分紅或者工資性收入，貧困戶何樂而不為呢！所以扶貧項目的精準非常重要。作為政府部門或者幫扶工作隊而言，更對項目精準寄予厚望，希望通過項目帶動貧困戶持續的增收，實現扶真貧、真扶貧。

三、解決項目精準問題的方法途徑

（一）項目精準的體現

第一，項目針對性明確。也就是這個項目實施主要要解決哪幾個貧困村或者貧困戶的哪些方面的問題。

第二，效益目標明確。項目實施后，社會效益明顯，經濟效益可以實現量化。

第三，項目實施時間明確。如立項時間、評審時間、招標時間、啟動時間、驗收時間、審計時間、工程款結算時間等都應該明確。

第四，責任明確。項目由誰實施、由誰審批、由誰監管、由誰維護等等都應當明確。

第五，項目設計或者方案切實可行。資金有著落，符合整體規劃，預期目標能夠實現。

（二）解決項目精準問題的基礎性工作——因素法分配財力

因素法分配財政扶貧資金的必要性。因素法分配扶貧資金，是根據縣級扶貧總財力、各鄉鎮實際情況以及脫貧攻堅規劃分配資金的方式，其必要性如下：第一，實現事權和財權匹配的需要。采用因素法分配資金有利于調動基層積極性。第二，避免債務風險的需要。防范風險、脫貧攻堅和環保治理是黨的十九大確定的三大重點戰役。因素法分配財力，堅持量入為出，可以有效防范政府債務風險。第三，實現精細化管理的需要。劃定財力范圍，能夠使基層集中精力、集中時間，及早謀劃群眾最迫切需要的項目，使扶貧項目達到精準。

（三）因素法分配財政扶貧資金模型

我們提出因素法分配資金，即按鄉鎮實際情況分配資金。就是讓鄉鎮明確：有多少錢辦多少事。

1.劃分財力。我們把一個縣的扶貧總財力分為兩部分，把60%左右（各地可根據具體情況確定占比）分配給鄉鎮，即鄉鎮預留總額，用H表示，由鄉鎮在此財力范圍內申報項目；另一部分由縣統籌安排，用于全局性的基礎設施建設項目（如交通項目）或其他重點項目。前一部分是為了激發基層活力，后一部分是為了強化政府的宏觀指導。

2.設立相關系數。第一，設立“鄉鎮規模系數”（用A表示）：1+（該鄉鎮農業人口數/全縣農業人口數）；第二，設立“鄉鎮自然條件系數”（用 B 表示）：全縣共分三個等次（假設）：1；1.2；1.4。其中 1適合條件一般的鄉鎮；1.2適合偏遠鄉鎮；1.4適合偏遠而且耕地等自然條件較差的鄉鎮；第三，設立“鄉鎮貧困系數”（用C表示）：該鄉鎮貧困人口/全縣總貧困人口。

3.設置公式。某鄉鎮應分配資金額度用D表示，其和上述三個系數正相關，即D=H*A*B*C

如：某縣農業總人口20萬人，貧困人口30000人，其中某鄉鎮農業人口2萬人，貧困人口3000人，全縣扶貧總財力20000萬元，假設該鄉鎮自然條件系數1.4，那么公式中

H=20000*0.6=12000（萬元）

A=1+（2/20）=1.1

C=3000/30000=0.1

D=H*A*B*C=12000*1.1*1.4*0.1=1848(萬元)

在1848萬元資金限額內，該鄉鎮會審慎選擇扶貧項目，有利于提高項目的精準性。

（四）因素法分配財政扶貧資金的拓展運用

上述因素法分配實際上是針對一個特定區域即某一個鄉鎮，如果細分至不同產業領域，就可以根據全縣脫貧總體規劃中的農業產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等等工作目標，進一步細化財力分配。例如，上述鄉鎮的可用財力為1848萬元，根據總體規劃，如果全縣農業產業扶貧投入要達到總投入30%的要求，那么該鄉鎮當年安排農業產業方面的項目資金應該達到1848*30%=554.4萬元。以此類推，其他產業方面的投入都可以測算出來。這樣，匯總以后各鄉鎮的扶貧項目建設內容將會高度吻合扶貧總體規劃，所需資金得到足額保障，最主要的是扶貧項目的精準性得到保證。

四、項目的預期效益

當前縣一級脫貧攻堅任務十分艱巨。扶貧辦（或其他扶貧牽頭部門）作為脫貧攻堅總協調機構，應從以前具體實施項目的角色轉變為高效的管理者。運用上述模型，加之其它配套舉措，各級、各部門都能做到有的放矢。

第一，提高扶貧項目的精準性。有利于發揮扶貧資金使用效益，避免許多無效勞動。

第二，提高牽頭抓總的引領力。有利于增強脫貧攻堅牽頭部門的組織協調能力和工作效率。

第三，提高扶貧工作凝聚力。有利于把政府的宏觀指導與激發基層內生動力相融合，形成上下一盤棋的扶貧格局。

五、項目的配套措施

因素法分配財政資金對實現項目精準起關鍵作用，但不是萬能的，必須再配合其他舉措。

（一）按程序申報制度

項目申報由下到上：分為村民討論、鄉鎮初審、縣職能部門審核、縣扶貧辦匯總審定、縣脫貧領導組會議審批五個環節。其中最關鍵的環節是職能部門審核：這是本著專業的人做專業的事的原則，水利項目由水利局審核，綠化項目由林業局審核等等，能有效杜絕重復和盲目申報問題。

（二）上下聯動制度

一是保證信息暢通，諸如貧困村、貧困戶、貧困人口、脫貧規劃、政策要求等信息資料在各部門之間實現共享，便于精準施策；二是對社保補助、教育資助等涉及范圍廣的扶貧項目，需要上下合力澄清基本數據，統一補助標準、統一補助方式；三是交通、環保治理等大型基礎設施建設項目，需要縣里統一實施，鄉鎮配合；四是扶貧辦要根據反饋信息對扶貧項目庫及時進行動態調整，使資金分配更加合理，項目內容更加精準。

（三）集體研判制度

對扶貧項目在層層把關的基礎上實行民主議事和集體研究決策，防止扶貧項目一言堂。對扶貧項目實施進展中遇到的問題，及時協調解決，使項目早日竣工，使扶貧資金早日發揮應有效益。

（四）六項基礎工作

落實上述三項制度，具體要做好以下六項基礎工作：

1.科學測算財力。應在當年11月份開始測算下年扶貧資金總額，最遲在次年2月份完成項目庫建設。

2.依據財力規劃。根據全縣脫貧任務和扶貧資金總額，合理劃分各類產業和基礎設施領域的扶貧資金規模。

3.按照規劃布局。把扶貧項目按職能部門細化，測算安排給水利、林業、文化、教育等領域的扶貧資金額度，這也將成各部門對鄉鎮所報項目進行篩選審核的依據。

4.適度劃分權重。就是要根據全縣各鄉鎮貧困程度、區位、面積、人口規模等合理確定資金傾斜系數（傾斜力度）。

5.集體研究項目。就是防止扶貧項目一言堂，激發村民民主議事，倡導集體研究決策，防止扶貧項目選定當中的不正之風。

6.夯實扶貧項目。首先通過扶貧項目自下而上層層把關，保證扶貧項目真正是群眾之所需，確保其效益最大化；其次是所有進入項目庫的扶貧項目都得經過科學設計和財政投資評審，夯實資金需求，便于全縣項目統一調度和統籌安排資金。

六、項目精準機制的意義

上述機制的建立，對貧困縣有以下作用：第一，決策層可以有的放矢，在項目安排方面做到心中有數；第二，扶貧資金主要通過因素法分配，有利于凈化社會風氣；第三，可以節省時間和精力，提高脫貧工作效率；第四，實現縣域脫貧攻堅一盤棋格局；第五，有利于提高扶貧資金使用效益；第六，可以充分調動鄉、村兩級干部和群眾的積極性。

一筆5000元的扶助資金，圓了一個貧困大學生的入學夢想；一個貧困鄉鎮幼兒園建設項目，讓農村孩子一入學就基本可以和城里孩子站在同一起跑線；一個旅游開發項目，帶動貧困戶開起農家樂，當年就擺脫貧窮。項目建設與老百姓的生活息息相關。習總書記講過，“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，我們要堅持以人民為中心的發展思想，在脫貧攻堅、鄉村振興、村集體經發展中等工作中進一步健全項目精準機制，讓項目發揮最大效益，不斷改善人民群眾的生產生活條件，為建設美麗中國做出新一代大學生應有的貢獻！