太原市污水處理廠特許經營模式的探討

張 睿

（太原市排水管理處，山西 太原 030006）

隨著太原市城市的快速化發展，城市人口的迅速增加，污水排放量的增長速度迅猛，污水處理在城市的發展建設中起著越來越舉足輕重的作用，目前越來越多的污水廠采取BOT、TOT或委托運營等特許經營的模式加入污水處理行業中來。

一、太原市特許經營污水廠項目概況

太原市城市污水處理事業起步較早，但是隨著社會經濟的發展和國家對污水處理目標要求的提高，原有城市污水處理廠的處理規模和出水標準都存在一定的差距。為貫徹落實國務院關于加強城鎮生活污水處理設施等環境公共基礎設施建設的要求，進一步加快太原市城市污水處理設施建設步伐，推動污水處理行業的改革與發展，自2008年起太原市政府采取PPP模式，通過引入社會資本，分別對河西北中部污水處理廠改擴建、楊家堡污水處理廠升級改造和城南污水處理廠新建、北郊污水處理廠、晉陽污水處理廠新建等一批污水處理重點項目進行融資建設，在全省范圍內，首次將特許經營模式運用于公共基礎設施領域。特別是河西北中部污水處理廠和楊家堡污水處理廠在項目實施過程中，通過以原廠存量資產入股，剩余資產由項目公司回購上繳財政，盤活了污水處理廠的存量資產，為污水處理事業的發展引入了新的機制。

二、特許經營項目實施要點

（一）嚴格界定準入條件

積極組織人力對國內實施特許經營的污水處理項目廣泛深入調研，結合太原市實際情況，對社會投資企業的項目運作能力進行了認真審核，合理設置準入門檻，擇優選擇了投融資能力強、既往業績好、技術路線先進的社會投資企業。

（二）規范項目操作流程

圍繞項目論證、框架協議簽署、實施方案編制及報批、清產核資、資產評估、合資合作談判、項目公司組建、相關協議簽訂等各個環節，進行整體結構設計和具體實施條件落實，使商業行為與法律緊密結合，確保特許經營項目各階段工作的順利承接及法律文本的科學性和規范性。

（三）實施多部門聯動考核

由太原市城鄉管委、太原市財政局和太原市環保局三個部門共同制定出臺《太原市城市污水處理特許經營項目的運營考核制度及付費辦法》。具體考核及付費方式為：每月由太原市環保局提供污水處理廠的水質水量監測數據，太原市城鄉管委負責對項目公司的運營情況進行監管考核，太原市財政局根據考核結果直接撥付給項目公司污水處理服務費。

三、特許經營項目取得的成效

太原市污水處理特許經營項目的順利實施取得了良好的經濟效益和社會效益，從2009年開始，污水處理特許經營項目引入社會資本累計約20億元。隨著項目的建成投產，太原市污水處理能力大幅提升，污水廠的設計處理能力由2008年的23萬噸增加到72萬噸，占市級污水處理廠處理能力的90%左右，出水水質均達到國家一級A標準。城市水環境得到明顯改善，為太原市經濟社會的健康和諧、可持續發展奠定了基礎。

（一）盤活國有存量資產，緩解財政資金壓力

以河西廠為例污水處理廠股權比例基本為：社會投資人占80%股權，以現金方式出資；政府占20%股權，以污水廠實物資產出資。在項目投資過程中，由項目公司以現金逐步收購政府方20%股權出資以外的污水廠現有存量資產，雙方股權比例保持不變。該項資產變現資金由太原市政府專項用于城市其他污水處理設施及管網和泵站建設。有效解決了我市城鎮化融資需求這一關鍵環節，切實減輕了財政支出的壓力。

（二）科學測算項目收益，實現雙方合作共贏

借助專業咨詢機構，測算項目投資和運營成本，參照行業平均利潤率、同期銀行利率等，合理確定企業內部收益率、財務成本以及運營費用等關鍵指標，并經政府方與社會投資人協商后最終確認。雙方按照實際出資額比例享有公司的股權，風險共擔，利益共享。通過資本運作方式，開啟了多元化、可持續的資金投入機制，并由項目公司負擔特許經營期內污水處理設施的重置更新等一系列后續資金投入。不僅加強了政府和社會資本的風險分擔與權益融合，還提升了財政資金使用效率，以股權形式增加了政府收益。

（三）建立現代企業管理制度，兼顧多方利益

項目公司生產運營主要人員仍由污水廠原有職工組成，人員事業身份保持不變，實行企業化薪酬管理，職工工資由項目公司發放。項目公司內部施行工作監督和獎勵機制，講求公平與效益。這種人事管理辦法兼顧了多方利益，激發了職工工作的積極性，減輕了政府人事負擔。

（四）明確界定雙方權利義務，合理分配風險

通過簽訂特許經營協議，詳細約定政府與企業在項目準備階段、建設階段、運營階段和移交階段的風險分配方式、降低風險應采取的措施以及違約責任。由公司制企業負責污水廠的運營管理，可理順政企關系，政府可更好的發揮監督、管理、協調等行政職能。企業化運作最大限度地降低了綜合管理成本，能夠充分發揮企業的管理和技術優勢。運營管理更加嚴格，成本核算更加精細。

四、運作存在的主要問題及對策分析

（一）各級財政資金投入力度較小

PPP融資模式以財政資金為杠桿撬動更多社會資本參與過去由政府包攬的基礎設施工程。財政對特許經營項目的投資比例，決定了政府對于項目運作的統籌能力。如果政府持股比例不合理，一方面會在一定程度上阻礙政府資金的引導性作用發揮；另一方面，會對項目社會效益和經濟效益的實現造成影響。在項目實施過程中，保障中央和地方財政的資金投入力度，增加政府的持股比例，更加有利于項目推進。同時，建立完善的財政補貼及監督機制，使社會投資人獲取合理收益而不致謀求暴利，以實現公共利益的最大化。

（二）特許經營專項法律缺失

目前在國家層面上，還沒有出臺關于特許經營管理的專項法律。現在特許經營雙方在很多事項上的協調主要依靠簽訂的特許經營協議，沒有法律作為支撐，這就給雙方討價還價留下余地，不利于項目的規范化運作。2014年起，國家發改委、財政部等部委相繼出臺了一系列PPP政策，建議省市在認真總結市政公用行業改革的前期經驗和問題基礎上，緊扣國家最新政策精神，結合地方特許經營實踐，進一步完善特許經營政策法規。

（三）項目公司稅費負擔較重

依據我國現行稅法，污水處理企業可享受“三免三減半”等稅收優惠政策，但此外還需承擔城市房產稅、土地使用稅等稅費；此外，電費在污水廠運行中屬于主要支出之一，現存在用電價格偏高的現象。這些費用最終會加大財政對污水處理服務費的支付壓力。建議省市有關部門盡快出臺專項政策，將運營企業的相關稅費進行適當減免，切實降低政府的服務費支付壓力，有效控制服務價格。

（四）收取的污水處理費偏低

根據2008年《關于調整太原市自來水價格和污水處理費標準的通知》，居民生活、行政事業用水的污水處理費僅為0.5元/立方米，而污水廠的實際噸水處理成本平均在1元以上，隨著污水處理廠運營維護費用逐年提高，按此標準收取的污水處理費根本不足以支付污水處理成本。未來需要利用價格扛桿促進全社會節約用水，促進城市可持續發展。

（五）促進政府職能轉變

促使政府部門全面提升法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能。特許經營項目的成功運作，必然建立在政府與企業互信互利的基礎上，雙方須秉承公正公平的契約精神，自覺遵守協議約定，嚴格履行權利義務，真正形成合力，才能實現經濟效益和社會效益的共贏。