西部落后地區的鄉村法治化建設路徑分析

摘 要 黨的十九大報告提出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。當前中國已進入了全面建成小康社會的決定性階段，正處在經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期。2017年我國城鎮化率為58.52%，在西部大開發背景下，加快西部建設不僅僅意味著推進西部的經濟發展，而且推進西部落后地區的鄉村法治化建設，提高落后地區鄉村的治理水平，對補齊我國法治建設的短板，同樣具有十分重要的意義。

關鍵詞 西部 落后地區 法治化 建設

作者簡介：蒙羅雯，中共合山市委黨校。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.060

一、西部落后地區鄉村法治化建設重要意義

（一）推進西部地區鄉村法治化建設有利于推進鄉村的文明建設

文明在區域上來看應有城市文明和鄉村文明兩個部分，而鄉村文明又是整個社會文明的重要的基礎。人類文明起源于村落和農業文明，鄉村文明的斷腿，則會造成整個社會文明的缺陷。隨著城市化的進程加速，越來越多的人隨著城鎮化潮流以各種方式融入城市，農村留守兒童、留守老人是全國性問題。落后地區鄉村的法治文化建設如果不及時跟進，不及時讓法治占領農村的陣地，那么愚昧、落后、暴力的現象在落后農村就會應運而生。必須讓文化和法治占領西部落后地區鄉村。

（二）推進西部地區鄉村法治化建設有利于規范利益協調機制

在農村，民間糾紛往往常常發生，小到雞毛蒜皮的用水口舌之爭，大到土地糾紛、林權糾紛。由于受到傳統民間習俗的影響，再加上法律在基層普及的欠缺，西部落后的鄉村往往存在厭訟的情結。法律很難成為村民解決糾紛的首選方式，在較小的利益糾紛發生之后，人們往往喜歡依靠家族的人多勢眾來炫耀武力，或者尋求“私了”，或者依靠基層村委來協調解決。只有當糾紛極大的時候，人們才不得不訴諸法律來尋求解決之道。特別是涉及到民眾與基層政府有了一定的糾紛之后，民眾往往選擇非制度化的利益表達方式，如靜坐、上訪、暴力沖擊政府、暴力抗法等，他們潛意識里存在著“大鬧大解決，不鬧不解決”的觀念，而基層法治的低效也常常成了這一表達方式的促進者。這成為基層社會良治和善治的瓶頸。

（三）推進西部地區鄉村法治化建設有利于破解基層司法功能弱化

基層法院無疑是法治大廈的根基，它不但承接最為繁重的司法實務，而且它維護法律的公平正義的水準直接影響司法的權威，因此基層法院被稱為法治體系的“神經末梢”。但是基層法院在鄉村法治建設過程中成為了法治體系的短板，法官的審判受到方方面面的制約和不合理的干預。司法權的獨立性的缺失制約著司法功能的充分發揮，構建合理的基層法治系統，才能樹立司法真正的權威，發揮它的正面功能。

（四）推進西部地區鄉村法治化建設有利于推進社會的和諧

在當前，農民往往存在著諸多法治觀念的誤區，往往習慣于按照鄉間傳統習俗來辦事，加上長期的行政管理的滲透，農民往往對政府產生嚴重的依賴心理。鄉村精英的宗族性和壟斷性特征也往往制約農村平等政治生態的構建。為此，加強法治對農村的滲透，并在鄉村事務的管理中努力踐行法治，使得村民感受法律的親和力和權威性，進而構建法治的信仰，提高社會的和諧度。

二、西部落后地區鄉村法治化建設的困境與問題

（一）西部落后地區的鄉村本身治理的復雜性制約法治的踐行

長期以來，我國存在著城鄉二元化的管理體制，城市和鄉村分屬于兩個不同的治理范本，但是西部落后地區的治理遠比城市社會的治理要復雜。在鄉村，往往受到落后的文化觀念、傳統的家族勢力、民眾落后的思想意識的制約，有時候法治的踐行成為了空中樓閣。鄉村治理中法治踐行的種種曲折和困難，很大程度上是國家法與鄉村習俗的矛盾沖突造成的。國家法以當然的正義居高臨下，而鄉村的本土習慣法資源被毫無保留的碾碎。民眾往往在習慣和國家法之間旋轉，茫然的尋找出路。我國著名法學家梁治平先生對此也有深刻的論述，在他看來，鄉土民間法是鄉土社會中民眾經過長期的積淀形成的“傳統性知識”，這種知識包含著宗教禮儀、風俗習慣、道德倫理等民間智慧，它具有生成的自發性和自覺性，保障的輿論強制性和道德性等屬性。正確地對國家法與民間法，進行互動與事例顯得尤為重要。

（二）城鎮化進程中西部鄉村精英的流失制約法治的推廣

人是法治最重要和最終的承載者。隨著城市化的推進，鄉村精英隨著時代大潮以各種方式進入到城市中去。而以往的鄉村治理是依靠鄉村的知識分子、宗族長者、基層官員組成的精英系統，這個系統承擔著維護政治安寧、法治鄉村事務、調節鄰里糾紛等職能。隨著現代化大潮的推進，這個體系被擊碎，隨之而來的是精英的空心化，知識的缺失、傳播途徑的短板、觀念的淡薄，使得西部農村的法治化推進面臨需求的迫切和內在能力不足的矛盾。

（三）西部農村基層政府功能的弱化和農民自治體制的異化制約法治的推廣

鄉鎮政府作為國家權力的最末端，代表著國家行使行政權力，按照《組織法》，它和農村的村委會是指導與被指導的關系。但是實際上在當前，鄉鎮政府所制定的種種考核制度的壓力下，面臨諸多的“一票否決”的壓力，基層鄉鎮干部的升遷、部門的榮辱直接和工作的業績掛鉤。鄉鎮政府不得不擴張自己的機構，來應付諸多的考核任務，而這些任務又會最終通過對村委會的“指導”來轉嫁。所以村委會名義上是自治組織，但是實際上很難自治。2006年中央開始取消農業稅，積極推動鄉鎮一級政府向服務型政府的轉向，但是在鄉村公共服務和規范化管理的重重壓力之下，一方面面臨利益的喪失，另一方面面臨著法律管理的不斷嚴格，一些鄉鎮政府在財政和人力捉襟見肘的壓力之下，只有通過收縮和減少公共服務、消極的怠工來維護自身的利益。從而使得本來應該從事公共服務的基層鄉鎮政府功能在壓力之下產生了的異化。同樣村委會本來按照《組織法》應該是由村民選舉，接受村民的委托從事自我管理、自我約束、自我發展的領導者，但是在當前的權力架構中，村委會不得不受到鄉鎮黨委和村黨支部的強力支配。本來黨的領導和村委會的自我管理應該在目標上是根本一致的，但是當面臨著重重考核壓力之下，鄉鎮政府和黨委往往是從完成考核目標出發，而村委會則更多的關注村民自身的利益，這樣，一個來源于執政黨自上而下的權力授予，一個來自于基層民眾的選舉，二者在對鄉村管理資源的爭奪上發生了沖突。其結果往往是法律授予村民的自我管理權限難以實現，最終村民對鄉村實務的漠不關心、對行政權力的自發回避，對法律授予的選舉權則表現得認為可有可無。

三、西部落后地區鄉村法治化建設的路徑分析

要實現西部落后鄉村的法治，無論是對法治文化體系的拷問，還是對鄉鎮政府和村委會之間微妙關系的探究，以及最終對良法和善治的追求，其最終的出路在于全面架構鄉村的法治文化和探索法治路徑。

（一）要堅持國家法的正面輸入和鄉規民約的合理汲取

當前中國當下的鄉村法治是在國家主導進行的，注定國家法必然在鄉村法治中承當建構的主力。但是也并非要必然形成村民對行政權力的嚴重依賴的慣性心理，最終養成凡事找政府。鄉村法治語境下的國家法的輸入必然是要求堅持國家法的價值導向，用國家法建構起適合鄉村法治發展的普遍的語境系統，同時輔以司法機構的存在，為農村的善治和法治提供良好的司法平臺。另一方面也不能忽視鄉村民間傳統的規定的合理性的存在，必然要對其采取寬容和汲取的態度。要對鄉規民約取其精華、去其糟粕，發揮二者的功能互補。具體而言，就是要引導村民移風易俗，建立起適合時代發展的鄉規民約，同時要發揮鄉村精英的作用，不論是以鄉村干部為代表的行政管理的精英，還是以鄉村教師和知識青年為代表的知識精英，還是以鄉村企業家和致富能手為代表的非治理型的財富精英，要加強對他們的引導和教育。發揮他們的作用，讓他們一方面發揮對民間鄉規民約的建構運用的核心作用，另一方面帶領村民自覺接受國家法熏陶，在本土法和國家法之間保持合理的張力。

（二）要架構合適西部落后鄉村的法治化利益協調機制

西部落后鄉村的法治化的關鍵在于如何通過法治的手段來平衡和化解利益糾紛。在當前政府、民眾、權力者、精英等參與主體的格局下，鄉村的利益博弈顯得尤為重要。建立一種適合西部落后地區的鄉村的利益協調機制，用法治來保證利益博弈的公平、利益分配的相對合理。首先是要加強鄉鎮政府向服務型政府的轉變。鄉鎮政府的改革始終要摒棄官本位的思想，堅持民本位的價值取向，鄉鎮政府應主動承擔鄉村的公共文化服務、治安保障、糾紛的處理等社會型公共服務，減少對村委的經濟干預、人事干預。要確立鄉村村民代表大會的權力至上的理念。無論是涉及到村規民約、村委干部的選舉、村財政的支出、鄉村基礎設施，都必須通過村民代表大會。鄉鎮政府只是在政策、方針、思想等全局性領域對村委會進行指導。其次是要構建以司法為主導的糾紛解決渠道。目前以鄉鎮行政機關為主導的糾紛解決機制難以保證糾紛解決的公平性和權威性，應當讓司法程序代位行政程序，成為鄉村利益糾紛解決的主導機制。當前主要的是要加快基層司法體制改革，要徹底保證基層司法權的獨立性，使其不受鄉鎮行政機關、村委會、黨委的非法干預。從而真正發展它在糾紛解決方面的正向功能。

（三）要著力加強西部落后地區的法治理念

只有真正依靠樹立起法治理念，西部鄉村法治大廈才能具備堅實的文化基礎，法治的機制才能有源源不絕的強大動力。首先是要培育鄉村民眾的法治理念。鄉村社會的多元共同治理已經是既存的事實，它事實上要求各個參與者積極參與鄉村現代化的構建。然而鄉村居民在法治理念上欠缺直接影響了他們參與鄉村法治建設的熱情。在鄉村，廣大居民對學習國家的正式法律法規并沒有太多的熱情，認為這些離自己的生活太遙遠。對于國家法律賦予的村民自治權力也往往不太關注，認為選舉選誰和不選誰一個樣，于是乎“賄選”就極為容易發生。必須通過培養村民的法治觀念，激發他們參政議政的積極性和主動性，使得他們明確自己的政治上的權利和義務，增強對法律的信賴感，從而鄉村法治中發揮主人翁的作用。其次是要培養基層政府的官員的法治意識和法治思維能力。特別是在落后的西部鄉村，往往山高皇帝遠，鄉鎮官員和村委干部一旦素質低，法治觀念差，就會用權任性，導致干群關系緊張，作風簡單粗暴。更有一些基層官員將法院、公安等司法機關當成手中的刀把子，甚至隨意扣留村民，這少部分官員自身對法律知之甚少，但是給法治造成的影響是極壞的。給村民的感覺就會認為法律就像是一張布，需要的時候拿來遮擋一陣子。要擺脫這種魔咒，就必須狠下力氣來提高基層官員的法治思維能力，規范行政權力，造成一種崇尚法治、學習法律、依靠法律的風氣。

（四）要健全西部鄉村的法律服務體系建設

法治觀念的養成和法治素養的培育，需要以職業的法律隊伍為載體，通過法律隊伍的言傳和身教將法治理念植入到鄉村居民的頭腦中去。這只隊伍既要發揮基層法官、公安、檢察官等司法人員的作用，更要發揮鄉村基層法律工作者、律師、中小學教師的作用。讓他們在法律宣傳中發揮中流砥柱的作用，讓鄉村居民感受的撲面而來的法治新風，共同塑造鄉村社會的法治文化。我們要明白，鄉村法治觀念的養成不是一蹴而就的，它是一個厚積而薄發的過程。