“會議紀要”的可訴性問題研究

摘 要 會議紀要的可訴性問題一直是法學學術界和法律實務界爭議的話題，對會議紀要性質的不同認識導致無法對會議紀要是否可訴達成一致結論。理清會議紀要是否可訴對于行政訴訟法修改以及維護行政相對人和行政相關人的合法權益具有重要意義。

關鍵詞 會議紀要 可訴性 行政訴訟法

作者簡介：劉鎮東，暨南大學，碩士研究生，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.045

一、 會議紀要的性質

會議紀要， 指的是行政主體在日常工作中，對會議所議定的主要內容和結果所作的相關記錄，它有規范的格式，屬于一種具有法律效力的文件，成為行政主體工作當中的重要憑據和規則。討論會議紀要的可訴性前，對其性質進行界定是很有必要的，也就是分析會議紀要在行政行為中，是屬于抽象的、還是具體的行政行為，是屬于外部的、還是內部的行政行為。將這些都分辯清楚，才能對會議紀要進行分類，進而界定出會議紀要的性質。

（一）關于會議紀要是抽象還是具體行政行為的判定

從行為對象的角度來看，行政行為包括了兩種，即抽象的和具體的。 若會議紀要中針對某個人、某起糾紛的解決措施進行明確規定或在會議紀要中有對相關人員權利和義務的規定，那么該會議紀要就認為是具體行政行為。反之，則為抽象行政行為。

（二）關于會議紀要是內部還是外部行政行為的判定

按照會議紀要所針對的主要對象是否是行政機關內部事項這個標準，可以將會議紀要劃分為兩種，一種是內部的，另一種則是外部的。 會議紀要若單純作為內部文件，對內部工作事項作出規定或對內部人員進行管理，則為內部行政行為；若會議紀要涉及外部事項，對公民的權利和義務作出限定，此時則把內部行政行為轉化為外部行政行為。

（三）學界對會議紀要性質的界定及其分類

有的專家提出：會議紀要僅僅只是一種指導性文件，應用于行政機關內部，對內部人員產生約束，對外沒有任何法律效力。它屬于不可訴，無法訴的行為；有的判例中，將會議紀要當成抽象行政行為，認為它應該屬于一種行政規范性文件，其重要性不亞于法律和法規。 在《行政訴訟法》修改之前曾規定，行政訴訟只能對具體的行政行為提起訴訟， 也就是當行政機關的行為對于公民、企業和團體的合法權益造成了損害的話，受害者有權訴諸于法律，由法院來對是非曲直作出裁決。而法律在受理行政訴訟之前，一般都會按照《行政訴訟法》修改之前的相關規定，對于會議紀要對公民或者團體的權利造成侵害行為，不予受理。

不過，有的專家在研究了會議紀要的性質和作用以及它所針對的主體之后， 提出會議紀要應該在行政訴訟的可訴范圍內。楊小君教授提出，會議紀要可能會侵犯到一部分的合法權利，所以應該具備可訴性。 雖然對于會議紀要的定義看起來是一種內容規范，但這種界定并不標準，因為不管形成過程，還是它的執行情況，都有著很強的外部化特征，使得其性質變得較為模糊。下面將列舉幾個典型的觀點：

有學者根據會議紀要的內容，將其分為四種類型， 一是行政決定類；二是行政指導類；三是行政規范性文件類；四是行政合同類。

也有專家以行政訴訟所要解決的事項為依據，將會議紀要劃分為三種 ：一是將其視為行政行為的依據；二是將會議紀要當成是一種單獨的行政行為對待；三是將會議紀要和行政行為聯系起來，當成共同行為，對此提起行政訴訟，并要求撤銷會議紀要。

也有專家從“涉權性”角度，討論了會議紀的可訴性，認為會議紀要從內容上和功能上，對外傳達了行政機關制定的一些行政指令，而且可能會付諸于實施，從而對眾多公民、團體、企業的權利產生了侵害，所以應該具有可訴性，以實現撤銷。

還有一些學者堅持從會議紀要的形成過程和它的內部性特點，以及它和外部行政命令的區別出發，對會議紀要的可訴性進行了商討，并提出了多種看法。第一種認為會議紀要和行政行為是一脈相承的，屬于同一種事物，只是處于不同的發展時期而已，會議紀要發生在行政行為內部、實際的行政行為還沒有發生的時候。第二種是將會議紀要和后期發生的行政行為當成兩個獨立的行為來看待，認為會議紀要只具備抽象的定義，而行政行為才能影響到具體的事務。

二、司法審判實踐中就會議紀要可訴性認定存在的沖突判決

在實際的司法審判實例中，有許多關于會議紀要所引發的行政訴訟， 受理該訴求的人民法院對這類型案件的審理總會遇到兩種截然不同的裁判結果。

其中認為會議紀要具有可訴性，從而撤銷了會議紀要的判例：“馬應堂訴寧夏人保廳、教育廳、同心縣人民政府會議紀要案”。 該案中的二審法院認為：“會議紀要指的是政府機關通過開會所制定出的相關政策，一般可視作是內部行政行為，對外部人士不具有約束力，然而會議紀要中通過的針對外部人士的決議，需要以行政決定等方式公開出來。如果會議紀要所針對的相關群體或者個人對會議紀要中的相關規定有異議的，可以訴諸于人民法院，要求撤銷相關的會議紀要。不過也有的時候，會議紀要會被視作是行政行為。而判斷標準就是鑒定它是否已對外產生了法律效力。而在本案中，會議紀要出臺后，并不是由行政機關去執行這個紀要的內容，而是會議紀錄本身已發揮了法律效力，侵犯了當事人的權利。到此時，該會議紀要完全變成了行政行為，和行政指令是一個性質，所以具有可訴性。”

而反對會議紀要具有“可訴性”的判決：如“平潭縣西航實業發展有限公司與平潭縣人民政府會議紀要受理糾紛案” 中的二審法院認為：“《會議紀要》沒有公開，并且沒有涉及到具體行政行為，它是行政機關在實施行政行為前的準備，其內容不會影響到任何公民或組織的權利。”

總而言之，通常來說，會議紀要都具有“內部性”，然而法院并非只從形式上判定其可訴性，而是還要結合實際案情識別會議紀要有沒有影響到外部個人或者組織的權利與義務。

三、會議紀要可訴性探討

對于會議紀要而言，其可訴性指的是當行政機關編制會議紀要后，個人或其他組織認為其合法權益因此受到侵害時，是否能夠據此向法院提起行政訴訟。梳理現有的文獻可知，學術界和實務界人士對會議紀要可訴性的認識存在一定的分歧，缺乏相關的認定標準。筆者嘗試梳理會議紀要的各種特殊情境，將會議紀要以內外部性、被執行性以及具體性相結合作為標準，對會議紀要可訴性問題作出如下總結：

（一）內部會議紀要

1.純內部性會議紀要。其內容沒有影響到他人的權利義務，僅涉及到機關內部的事務。這樣的會議紀要僅屬于內部行為，不會影響到行政機關外部人士或組織的合法權益。其并未影響到任何人的權利義務，因此不具有可訴性，法院也會不予受理。

2.具有外部性特征的會議紀要。在這種情況下，紀要的效力從機關內部擴散到機關外部。比如，在上級行政機關的要求下，下級行政機關以自身的名義采取特定的行政行為，并因此侵害到個人或組織的合法權益，此時受害方可以提起訴訟，被告方只能是實施行為的下級機關，而非作出會議紀要的上級機關。經過法院的審查后，若認為上級行政機關在會議紀要中作出的相關指示違反了法律法規的相關規定，從而侵犯了行政相對人的權利，作為該行政訴訟被告方的下級行政機關不能以該會議紀要的相關指示進行抗辯。

（二）具有對外效力的會議紀要

1.具有對外效力而未執行的會議紀要。上級機關將紀要的內容傳達給下級機關后，后者并未按照相關要求采取行政行為，并未將紀要的內容傳達給行政相對人，也就不會對個人、組織的合法權益造成影響。所以，這樣的會議紀要是不具有可訴性的。

2.具有對外效力已經執行的會議紀要。紀要的內容涉及到行政相對人的權利義務，下級機關根據紀要的要求擬定相關的書面決定將其內容傳達給行政相對人，或者依據會議紀要的相關內容而采取了相關的行政行為，進而影響到了行政相對人的權利義務。在這種情況下，若行政相對人認為下級機關依據該會議紀要而作出的行政行為侵犯了自身的合法權益，可以向法院提起訴訟。因此，這樣的會議紀要是具有可訴性的。

3.對外具有普遍約束力的會議紀要。若會議紀要屬于沒有對具體或者個別的公民、法人或者其他組織權利義務產生影響的，而僅為行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令，屬于不可訴的行政行為。

4.對外具有個體約束力的會議紀要。若紀要的內容涉及到了行政相對人的權利義務，后者認為會議紀要侵犯其人身權、財產權等合法權益，直接以會議紀要的作出機關為被告提起訴訟，人民法院應當受理，即該會議紀要具有可訴性。

四、完善我國政府會議紀要制度的建議

（一）明確會議紀要的法律性質，準確區分不同公文性質

應當依據《條例》的相關規定，進一步對十五種公文的法律性質進行界定，詳細規定每種公文的適用范圍、形式、方式等屬性，尤其是對容易導致行政爭議的“會議紀要”，需要將其適用范圍限定在黨政機關內部工作當中。

（二）細化會議紀要的效力范圍、發布程序和形式

為了提高公文標準和適用的規范性，應該從法律角度著手，規定會議紀要的效力范圍內、發布步驟和形式。有了上位法作為標準，下級機關在擬定詳細的實施細則時，就能夠有明確的方向，避免各個地區、各個部門在公文行文和適用上出現差異。

（三）政府會議紀要記載事項轉化執行的規范化、程序化

應該進一步明確會議紀要不具有直接的外部效力，僅僅對機關內部具有約束性。2012年所公布的《條例》的相關條款涉及到了公文的格式規范，但忽視了會議紀要本身具備的法律性質，沒有對如何轉化、擴大其適用范圍，進而影響到外部公民與組織的權利與義務進行詳細的規定，需要進一步的調整和完善。

（四）加強政府依法行政，嚴格規范行政公文的依法適用

為了更有效地避免對于會議紀要是否具有可訴性的爭議，營造更好的公務環境，政府機關在實施行政行為的過程中，必須嚴格遵守法律的規定。政府會議紀要是具有獨特性特點的政府公文，在適用的過程中需要保持謹慎的態度，政府機關在傳達紀要內容的過程中，根據會議紀要本身的性質，應該在內部予以傳達，如果要對外適用，必須將其轉化為具有外部約束力的其他公文，這才是行政主體依法行政的體現。

注釋：

姜明安，等.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.2015.151，194.

德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案.中華人民共和國最高人民法院公報.2003（4）.34.

楊小君.行政訴訟問題研究與制度改革.中國人民公安大學.2007.103-104.

劉紅潤.行政訴訟中的會議紀要探析.上海交通大學2007年碩士學位論文.

沙奇志.“會議紀要”的性質及其可訴性研究.行政法學研究.2005（1）.

楊小君.“會議紀要”與行政訴訟.中國政黨干部論壇.2006（6）.

福建省高級人民法院[2007]閩行終字第 28 號行政判決書.

最高人民法院行政審判庭.《中國行政審判案例》（第4卷）第124號案例.中國法制出版社.2014 .

福建省高級人民法院[2007]閩行終字第 28 號行政裁定書.

劉飛、譚達宗.內部行為的外部化及其判斷標準.行政法學研究.2017（2）.